Et kvalitetsorientert folkestyre

10
Den såkalte Deming-sirkelen
Johan Nygaard
Av Johan Nygaard

Leidulf Husjord skriver i en artikkel på Steigan.no 6. januar at han vil « polemisere mot Johan sin ensidige slakt av målstyring og argumentere for at målstyring med folkelig makt over målsetting og målemetoder, både kan bli en sentral del av den demokratiske sosialismen og dessuten gir oss en kjærkommen anledning til å utfordre elitens styringsrett i dag». Dette fortoner seg litt merkelig, da Stortinget faktisk har opphøyd mål- og resultatstyring til overordnet politisk styringsideologi i dag. Og Husjord skriver selv  ganske riktig at målstyring er utviklet som et «verktøy for sentralstyring av virksomheter, både private og offentlige», og  hvor «målingene kan gi et beslutningsgrunnlag for ikke-eksperter». Alt dette har jeg kritisert inngående, men  Husjord polemiserer ikke mot noe av den kritikken jeg formidler i mine artikler på Steigan.no. I stedet stiller han opp noen elementer i mål- og resultatsyringens selvforståelse. Dette er likevel nyttig for debatten, og gir anledning til å kritiserer både denne selvforståelsen, og illusjonen om at målstyring kan brukes til å styrke medarbeidernes innflytelse på egen arbeidssituasjon og folkestyret generelt.

Den såkalte Deming-sirkelen

Husjords artikkel har overskriften «Målstyring kan bli et verktøy for demokratiet». Underforstått kan vi da slutte oss til at han mener at målstyring ikke er et redskap for demokratiet i dag. Men det er jo nettopp det det er blitt, og et dårlig sådant. Likevel er vi på sett og vis enige her. Kritikken av målstyringsparadigmet i forvaltningen går blant annet ut på at det nettopp overfører makt og beslutningsmyndighet fra folkestyret til direktørsjiktet i de målstyrte forvaltningsvirksomhetene.

Husjord kritiserer hvordan mål- og resultatstyring praktiseres under de rådende maktforholdene, og påstår at hvis vi endrer maktforholdene, kan mål- og resultatstyring praktiseres på en bedre og mer demokratisk måte. Dette er en kjent, og i noen sammenhenger gyldig, posisjon å innta i forhold til flere forskjellige teoretiske utgangspunkt. Her skal jeg levere noen argumenter for hvorfor jeg mener at denne posisjonen ikke er gyldig i forhold til det teoretiske og ideologiske utgangspunktet for mål- og resultatstyring.

Legenden forteller riktig nok at Peter Drucker selv på sine eldre dager var rystet over hvordan den mål- og resultatstyringen han hadde lagt det teoretiske og ideologiske grunnlaget for blir praktisert. Drucker oppfattet utvilsomt seg selv som en humanist. Han mente også at målstyring gir medarbeiderne anledning til å hevde sine interesser gjennom det hierarkiet av målkontrakter som det regelmessig skal forhandles om. Videre mente han at målstyring kunne fungere som et redskap for den individuelle medarbeider i planleggingen og styringen av sin egen karriereutvikling. W. Edwards Deming, hvis Kvalitetfilosofi innebærer et nådeløst oppgjør med mål- og resultatstyring, respekterte denne humanistiske holdningen og intensjonen hos Drucker selv, og benyttet derfor ofte vendingen «mål- og resultatstyring, slik den blir praktisert» når han fremførte sin kritikk. Deming så likevel ikke for seg at mål-og resultatstyring kunne praktiseres på en mer gunstig måte. Han mente at målstyring i noen sammenhenger kunne være nyttig i styringen av egen prestasjonsutvikling, men at å mål- og resultatstyre andre menneskers prestasjoner er krenkende og antihumanistisk.

Drucker var altså naiv i sin vurdering av maktforholdene i kapitalismen, og forstod derfor heller ikke hvordan de strukturelle virkningene av mål- og resultatstyring forsterker denne ubalansen i maktforholdene når målkontraktene «forhandles». Mål- og resultatstyring tar utgangspunkt i det finansielle eierperspektivet og sentraliserer makt og kontroll, og desentraliserer plikt og ansvar, i en klassisk føydal struktur. Husjord mener kanskje at dette er greit hvis bare de rette folkene med de riktige holdningene sitter på toppen? Fagbevegelsen i Norge har i alle fall opplevd at Stoltenberg og Støres målstyrte «modernisering av offentlig sektor» systematisk har undergravd det vi hadde oppnådd av medbestemmelse og demokrati på arbeidsplassen siden Arbeidsmiljøloven fra midten av 1970 tallet.

Husjord skriver ganske riktig at måling ikke er enestående for målstyrte organisasjoner. «Det spesielle er systematikken». Og det er nettopp denne systematikken i sammensausingen av forskjellige typer målinger i styringssystemet som fra diverse administrasjonsfaglig hold kritiseres for å gi en innskrenket virkelighetsforståelse og mangel på prosessforståelse, og for å være for rigid og lite tilpasningsdyktig i disponeringen av tilgjengelige ressurser. Noe av denne kritikken er det relevant å komme inn på her når spørsmålet er om målstyring kan brukes til å øke medarbeidernes innflytelse og styrke folkestyret.

Målstyring av forvaltningen innebærer å erstatte forvaltningsideologi og forvaltningsregnskap med forretningsideologi og forretningsregnskap. Husjord forstår kanskje ikke hva dette innebærer?  Når virksomhetene splittes opp i resultatenheter som fakturerer hverandre og konkurrerer med hverandre, fungerer dette som en strukturell forutsetning for, og klargjøring for, anbud og privatisering, fordi vi da får sammenliknbare data mellom offentlige og private virksomheter. Dette er den egentlige intensjonen når målstyring er gjort til  det sentrale elementet i New Public Management. Slik sett representerer implementeringen av målstyring som overordnet politisk, økonomisk og administrativ styringsideologi det vesentligste enkeltgrepet for å tilpasse forvaltningen i Norge til ideologien og reglene i EUs indre marked.

Men dette resulterer også i en eksponentiell økning i kontroll- og transaksjonskostnader. Og den konkurranseideologien som gjennomsyrer målstyringsideologien stimulerer antisosiale holdninger og adferdsmønstre i arbeidsmiljøene som motvirker den type holdninger og kommunikasjon som kvalitetsutvikling og innovasjon forutsetter. Stadige anbudskonkurranser om kortsiktige kontrakter virker tilsvarende kontraproduktivt i så henseende.

Videre blir kritikkverdige interne forhold i forvaltningsvirksomhetene nå å betrakte som sensitive forretningshemmeligheter som kan svekke omdømmet, og således evnen til å hevde seg i konkurransen, hvis de blir offentlig kjent. Forskning på erfaringen viser  entydig at ytringsklimaet i forvaltningen har blitt dramatisk forverret med innføringen av målstyring. Den notoriske mistenksomheten og fryktkulturen i målstyrte systemer har gitt oss en omfattende tillitskrise i forvaltningsvirksomhetene som  innebærer psykososiale belastninger i arbeidsmiljøene som noen ganger kan gå på medarbeidernes helse løs, og som alltid virker ytterligere hemmende på kvalitetsutviklingen og evnen til innovasjon.

Disse kostnadsdrivende, fremmedgjørende og innovasjonshemmende strukturelle og psykososiale virkningene av mål- og resultatstyring er uavvendelige, og rapporteres i omfattende forskning på erfaringen med målstyrte systemer i hele den vestlige verden. Denne fremmedgjøringen forsterkes ytterligere av at målstyring ensidig og konsekvent tolker de primære faglige, sosiale og kulturelle erfaringene med sekundære måltall som i sin tur utgjør informasjonsgrunnlaget for beslutninger. Slik skapes en illusjon om overordnet sentralisert og standardisert kontroll uten innsikt i – og respekt for – arbeidet og de primære faglige prosessene. Men denne innskrenkningen gir oss for dårlig kvalitet på informasjonsgrunnlaget for beslutninger, og leder således nødvendigvis til for mange dårlige og direkte gale beslutninger.

Dette forholdet bedres ikke selv om maktforholdene endres. Men denne mangelen på respekt for faglighet og arbeid forsterkes ytterligere av målstyringens ideal om omskiftelige ledere uten lokal faglig og sosial forankring. Ideen er at lederne da ikke forledes til å ta «usaklige» faglige og sosiale hensyn. Slik blir folk i lederlinjen fullstendig avhengig av lojalitet til systemet for å overleve i lederrollen. Å formidle de underordnede medarbeidernes erfaringsbaserte faglig og etisk begrunnet systemkritikk oppover i systemet blir da en karriereødeleggende belastning for lederne på de forskjellige nivåene. Det sier seg selv at slike forhold kaller på en bestemt type ledere som i sin ærgjerrighet enten er dumme eller insensitive – eller helst begge deler. Vi opplever  stadig at faglig sterke og sosialt samvittighetsfulle ledere fratrer sine stillinger i protest mot målstyringens overkjøring av faglige og etiske hensyn.

Målstyringens enøyde fokus på sekundære måltall representerer en ensidig strukturorientert tilnærming til forståelse som ignorerer de primære faglige prosessene, og som følgelig avskjærer seg fra helhetsforståelse eller systemforståelse – og følgelig fra positiv prosesskontroll. I stedet får vi  en negativ strukturtvang som hemmer de faglige prosessene. Disse virkningene og begrensningene er altså i utgangspunktet immanente i målstyringen og blir ikke borte selv om maktforholdene endres. Jeg vil hevde at maktforholdene i det hele tatt ikke lar seg endre i vesentlig grad innenfor det strukturorienterte målstyringsparadigmet.

Kvalitetfilosofiens prosessorientert tilnærming til systemforståelse er overlegen i den forstand at den også innebærer strukturforståelse. Strukturene skal tilpasses til den spesielle overordnede ideen og formålet  med de forskjellige systemene, og til det tilsvarende faglige innholdet i prosessene, slik at strukturene begrenser og leder prosessene til å oppfylle ideen og formålet i utgangspunktet. Dette innebærer en høy grad av lokal tilpasning av strukturene og styringsspråket. Mål og resultatstyring innebærer derimot at alle typer virksomheter på alle nivåer og i alle sine aspekter struktureres likt og styres med det samme innskrenkede og faglig fremmedgjørende styringsspråket. Denne faglig fremmedgjørende innskrenkningen er altså i utgangspunktet innebygget i  målstyringsparadigmet og overkommes ikke med endrede maktforhold.

Husjord spør innledningsvis i sin artikkel om hvordan kvalitet evalueres. Det vil selvfølgelig alltid finnes målbare sekundære kvalitetsindikatorer, men kvalitet innebærer forskjellige egenskaper avhengig av hva slags produkt eller tjeneste som skal evalueres.  Mange av disse egenskapene er ikke direkte målbare, som for eksempel kvaliteten på møtene mellom helsearbeider og pasient eller lærer og elev. Men kvaliteten på disse møtene er avgjørende for kvaliteten på resultatet av pasientforløpet eller læringsforløpet, og kan gjøres rede for i dagligspråket med historier fra den primære virkeligheten. Slike lærerike erfaringer fra den primære virkeligheten kan ikke formidles med sekundære måltall i det innskrenkede og mentalt ensrettende styringsspråket i målstyrte systemer.

Den omfattende internasjonale administrasjonsfaglige kritikken fremhever i det hele tatt  målstyrte systemers innskrenkede evne til å lære av erfaringen og tilpasse seg endrede betingelser og ny kunnskap som den vesentligste innvendingen mot denne autoritære og rigide tilnærmingen til samarbeid og ledelse. Professorene på det franske eliteuniversitetet hvor Jonas Gahr Støre i sin tid fikk sin utdannese kaller derfor målstyringskoryfeene for «politiske autister». Denne rigide målstyrte innskrenkningen blir ikke mindre innskrenket og rigid selv om maktforholdene i omgivelsene endres.

Kvalitetfilosofien fokuserer på prosesskvaliteter. Generelt kan vi slå fast at kvalitet ikke er en funksjon av kostnadskontroll, mens redusert sløsing, dobbeltarbeid og etterarbeid, og reduserte kontroll- og transaksjonskostnader, er egenskaper ved både kvalitetsbegrepet og begrepet faglighet. Overordnet, sentralisert og standardisert kostnadskontroll har vist seg å være kostnadsdrivende, ineffektivt og demoraliserende ( jfr. den notoriske triksingen med måltall i skolen, politiet, spesialisthelsetjenesten og andre målstyrte systemer)  Kvalitetsorientert samarbeid og ledelse i lærende systemer gir erfaringsmessig mer effektiv ressursøkonomi og prosessøkonomi, og virker inkluderende og moralsk oppbyggelig fordi det gir medarbeiderne mer innflytelse og opplevelse av eierskap til de faglige prosessene.

I industrialismens tidsalder forholder vi oss til tre paradigmeskapende sett av forestillinger om  ledelse: «Fordismens» samlebåndsproduksjon med F.W. Taylors forestillinger om «vitenskapelig ledelse» som teoretisk og ideologisk overbygning fra begynnelsen av forrige århundre – Peter F. Druckers «mål- og resultatstyring» (Management by Objectives) fra midten av forrige århundre, da datamaskiner bare ble brukt til å prosessere store mengder tall – og W. Edwards Demings «Kvalitetfilosofi» slik den kommer til uttrykk i  Out of the Crisis  og The New Economics for Industry, Government and Education på slutten av forrige århundre. Det aller meste som ellers måtte finnes på konsulentmarkedet for «ledelseskonfeksjon» kan innordnes et av disse tre paradigmene.

Taylors «vitenskapelig ledelse» var hegemonisk i industrielle sammenhenger helt frem til tidlig på 1970 tallet. Da fikk vi en glidende overgang hvor mål- og resultatstyring overtok hegemoniet. Med New Public Management på 1980 tallet ble mål- og resultatstyring etterhvert også hegemonisk som styringsideologi i den offentlig forvaltningen i USA og stadig flere land i EU og EØS-området. Kvalitetfilosofien representerer et markert brudd med ideologien i «vitenskapelig ledelse» og «mål- og resultatstyring».

De mange forsøkene på å anvende Kvalitetfilosofien innenfor rammen av mål- og resultatstyrte systemer har hele veien gitt de forventede positive resultater. Men det har vist seg vanskelig å ta vare  på disse resultatene i en langsiktig bedriftskultur, fordi målstyringens bedriftsinterne konkurranseideologi og ideal om omskiftelige ledere uten lokal faglig og sosial forankring stimulerer holdninger og adferdsmønstre som motvirker de holdningen og adferdsmønstrene som Kvalitetfilosofien kultiverer. Derfor ser vi nå at stadig flere virksomheter både i privat og offentlig sektor forsøker å frigjøre seg fra målstyringsideologien og konsentrerer seg om å anvende og tilpasse kvalitetfilosofien til sine lokale forhold.

Husjord og jeg ønsker altså begge mer demokrati i arbeidslivet, og å styrke folkestyret generelt. Jeg hevder at dette målet ikke er forenlig med det primitive, autoritære, mentalt ensrettende og  faglig  fremmedgjørende målstyringsparadigmet.  Jeg betviler ikke Husjords gode vilje når han lar seg begeistre av det teoretiske grunnlaget for mål- og resultatstyring, eller at han har de beste intensjoner med sine naive, og etter mitt syn virkelighetsfjerne, forestillinger om hvordan målstyring med hell kan tolkes inn i en sentralstyrt sosialistisk styringsmodell – slik Lenin i sin tid tolket  F.W. Taylors like primitive, autoritære, mentalt ensrettende og faglig fremmedgjørende  «vitenskapelige ledelse» inn i sine forestillinger om den sentralstyrte «vitenskapelige sosialismen».

Men det kostnadsdrivende og stadig mer utdaterte målstyringsparadigmet har altså over hele linjen mislyktes på sine egne premisser, og er i dag mer enn modent for  den «ensidige slakt», som Husjord kaller den paradigmekritikken jeg formidler. Det er i dag kun treghet og irrasjonelle økonomiske og psykososiale makt- og prestisjehensyn som fremdeles holder liv i målstyringsparadigmet – slik det alltid, i følge vitenskapsteoretikeren Thomas S. Kuhn, forholder seg med utdaterte paradigmer.

Derimot hevder jeg at det mer oppdaterte og avanserte kvalitetparadigmet som er i ferd med å avtegne seg i de vestlige industrialiserte samfunnene – med sin kvalitetsorienterte tilnærming til samarbeid og ledelse i lærende systemer – innebærer holdninger og egenskaper som nødvendigvis vil virke i retning av vårt felles overordnede mål om mer demokrati i arbeidslivet og en generell styrking av folkestyret. Dette kvalitetparadigmet fungerer også utmerket som felles forståelse i mer desentraliserte strukturer, og for samarbeid i selvorganiserende nettverk. Det er et slikt paradigmeskifte som rent saklig sett ligger i kortene. Og når paradigmeskiftet først bryter gjennom, vil forandringene – i følge Kuhns forestillinger om «The Structure of Scientific Revolutions» – skje raskt.

 


 

Andre artikler av Johan Nygaard om dette emnet:

Visjonen om kvalitetssamfunnet

Frykt og moralsk krise – Systemforståelse (del 1)

Systemforståelse som mental hygiene (del 2)

Vokteren ved terskelen

EØS, traume, tabu og katarsis

Systemforståelse som mental hygiene

Systemforståelse som mental hygiene (Del 4)

KampanjeStøtt oss

10 KOMMENTARER

    • Her viser Terje at han er enig i min påstand om at målstyring kan være et verktøy for demokratiet. Han skriver bl.a. «For at entusiasmen og skaparkrafta til dei på botn skal bli utløyst, må dei vere med på å sette overordna mål og rammer for verksemda si og for drifta av heile samfunnet. I samfunn med høgt utvikla produktivkrefter og kommunikasjonssystem og høgt utdanningsnivå ligg dei materielle forholda til rette for at det kan skje.» Han påstår imidlertid at de på botn ikke kan påvirke mål innenfor kapitalismen. Med denne linja kan man droppe klassekampen og bare vente på revolusjonen! Historia har lært oss at kapitalismen kan være så mangt, kapitalen hersker med mer eller mindre diktatur. Undertrykkingen beror både på økonomi/produksjonsforhold og krafta i arbeiderklassen. I stedet for å spre apati synes jeg vi bør oppfordre folk til å samle seg om krav til mål og målemetoder. På den måten kan vi både svekke kapitalens diktatur og skape vyer om et samfunn der folk har virkelig makt.

      • Den setningen Leidulf siterer fra Terje reflekterer det helt essensielle i Demings systemorienterte Kvalitetfilosofi. Et system består alltid av forskjellige perspektiv, kryssende hensyn og interessemotsetninger mellom deltakerne i systemene.

        Demings Kvalitetfilosofi insisterer på at den gjensidige respekten og tilliten som er forutsetningen for en kreativ dialog og konstruktiv konfliktkultur, bare kan oppnås når deltakerne i sine forskjellige posisjoner gjensidig forplikter seg til de samme langsiktige overordnede målene, og et felles sett av idealer, verdier og spilleregler.

        Dette høres tilforlatelig ut, men ved nærmere ettertanke har denne selvinnlysende visdommen mange implikasjoner, og danner blant annet utgangspunktet for Demings intellektuelle kritikk og moralske fordømmelse av den kortsiktige og illojale finanskapitalismen.

        • Den historiske sannheten vi har å forholde oss til i denne diskusjonen er at den kortsiktige og illojale finanskapitalismen oppdaget at mål- og resultatstyring var et perfekt redskap for å sørge for at finanskapitalistisk logikk overkjører produksjonskapitalismens logikk, og lokale sosiale og kulturelle hensyn.

          • Dette forholdet påsto Deming er årsaken til krisen i Vestens industri.

            Deming hevdet videre at nettopp den inngrodde konkurranseideologien i amerikansk kultur – og som gjennomsyrer målstyringsideologien – gjør at USA er dømt til å tape i den internasjonale konkurransen, fordi denne konkurranseideologien ikke i tilstrekkelig grad evner å utvikle og utnytte de menneskelige ressursene i samfunnet.

            Deming viste hvordan det å skape vinnere og tapere hverken forbedrer vinnerne eller tapernes prestasjoner – men hemmer teamenes prestasjoner.

            Dette er bare noen eksempler på slik selvinnlysende og intuitivt forståelig visdom som preger Kvalitetfilosofien, og som bryter med hele sette av konvensjonelle forestillinger som vi ikke reflekterer så mye over i hverdagen.

  1. Sitat fra ovenstående:

    «Målstyring av forvaltningen innebærer å erstatte forvaltningsideologi og forvaltningsregnskap med forretningsideologi og forretningsregnskap. Husjord forstår kanskje ikke hva dette innebærer? Når virksomhetene splittes opp i resultatenheter som fakturerer hverandre og konkurrerer med hverandre, fungerer dette som en strukturell forutsetning for, og klargjøring for, anbud og privatisering, fordi vi da får sammenliknbare data mellom offentlige og private virksomheter. Dette er den egentlige intensjonen når målstyring er gjort til det sentrale elementet i New Public Management. Slik sett representerer implementeringen av målstyring som overordnet politisk, økonomisk og administrativ styringsideologi det vesentligste enkeltgrepet for å tilpasse forvaltningen i Norge til ideologien og reglene i EUs indre marked.

    Men dette resulterer også i en eksponentiell økning i kontroll- og transaksjonskostnader. Og den konkurranseideologien som gjennomsyrer målstyringsideologien stimulerer antisosiale holdninger og adferdsmønstre i arbeidsmiljøene som motvirker den type holdninger og kommunikasjon som kvalitetsutvikling og innovasjon forutsetter. Stadige anbudskonkurranser om kortsiktige kontrakter virker tilsvarende kontraproduktivt i så henseende.»

    Det er i denne fundamentale forskjellen på styring av offentlig: «Non profitt», produksjon, og privatkapitalismens: «For profitt» filosofier kolliderer.

    Det offentliges produksjon skal styres for å oppnå den ønskede «kapasitet» og «kvalitet», den skal ikke behøve noen forretnings-administrasjon i tillegg for å styre for profitt. Det øker bare byråkratiet, og avsporer de egentlige styrings-kriterier med konkurranse med «for profitt kriterier», som er virker kontrært i forhold til kapasitet og kvalitets kriteriene.

  2. NPM ER EN HOAX FOR Å PRIVATISERE DET OFFENTLIG

    NPM forbedrer ikke det offentlige. Tvert imot forringer det de offentlige tjenester, og eneste fornuftige hensikt oppfylles for dem som arbeider for å privatisere det offentlige.

    Det er en fundamental forskjell på styring av offentlig: «Non profitt», produksjon, og privatkapitalismens: «For profitt» filosofi.

    Det offentliges produksjon skal styres for å oppnå det politiske målet for: «Kapasitet» og «Kvalitet». Offentlig produksjon skal ikke behøve noen forretnings-administrasjon i tillegg for å styre for et profitt resultat. Det øker bare byråkratiet, og avsporer de primære styrings-kriterier i konkurranse med «for profitt resultatet», som virker kontrært i forhold til målene for kapasitet og kvalitet.

    Det offentlige klarer seg med en enkel kvalitetssikring/internkontroll, som sikrer at de implementerte system fungerer, behøver forbedring, eller behøver reform fordi systemet ikke fungerer.

    NPM i offentlig styring er kontra-produktivt, kostnadsøkende og svekker oppmerksomheten om det primære: «Kapasitet» og «Kvalitet».

  3. hei. Dette er en nødvendig og interessant diskusjon. mange ting som må avklares her. istedenfor å moralisere over effektene av NPM og forretningsstyring i forvaltningen, slik mange gjør, tror jeg det kan være nyttig å få fram forskjellen på forretning og forvaltning.
    Anbefaler i denne sammenheng dette foredraget av Anna Marie Pålsson: https://www.youtube.com/watch?v=s8FLmtsAVto&t=313s
    Her er en artikkel om bunnlinje-styring i offentlig sektor: http://www.velferdsstaten.no/Tema/Markedsretting/offentligstyring/?article_id=132993

LEGG IGJEN EN KOMMENTAR

Please enter your comment!
Please enter your name here

Dette nettstedet bruker Akismet for å redusere spam. Lær om hvordan dine kommentar-data prosesseres.