Fullmaktslov i krisetid

1. juli 2020

covid domstol lov — Illustrasjon: Shutterstock

Av førsteamanuensis Morten Walløe Tvedt, en av initiativtakerne til juristopprop mot koronaloven. Fylkesleder i Rødt Møre og Romsdal.

Rekordartet lovgivningsaktivitet

I tiden fra koronatiltakene ble satt inn og fram til nå, har det blitt gjort mange lovendringer og det er gitt flere nye forskrifter. Noen lovendringer har vært omfattende. Andre har hatt stor betydning selv om de bare har endret noen ord eller en setning. En av de mest omfattende endringene skjedde i og med koronaloven § 8. Denne gjør en liten endring i smittevernloven § 7-12 som har store konsekvenser. Den unndro seg debatt da koronaloven første gang ble vedtatt og det har ikke vært mulig å få til offentlig debatt om denne endringen i tiden etter vedtakelsen. Den gav enorm kompetanse til Regjeringen uten innblanding fra Stortinget. Mer om den senere.

Forslag om varighet ut 2021

«Det var ikke et forsøk på statskupp, det var et forsøk på å få hverdagen til folk til å fungere.» sa Erna Solberg etter at koronaloven var vedtatt. Da var hun, så langt jeg har sett, den første som nevnte ordet ‘statskupp’. Varigheten for loven var opprinnelig foreslått til 31. desember 2021. Det vil si at Regjeringens opprinnelige ønske var at den skulle vare til over valget i 2021. Dette ble endret til 6 måneder før loven ble offentlig i ekstraordinært statsråd. Koronaloven var en midlertid lov med én måneds varighet. Den ble ikke fornyet i mai. Likevel er det interessant å trekke noen lærdommer fra det som skjedd i mars.

Prosessen

Det opprinnelige forslaget til koronalov, som ble lagt frem ettermiddagen 18. mars, inneholdt en helt generell derogasjonshjemmel. Det betyr en fullmakt til regjeringen til å lage forskrifter som går mot lovene som Stortinget har vedtatt. Regjeringen skulle altså kunne endre absolutt alle norske lover uten noen innblanding fra Stortinget. Det første utkastet ble lansert til partilederne på Stortinget søndag 15. mars. Planen var at den skulle legges fram i et ekstraordinært statsråd onsdag ettermiddag og vedtas av Stortinget torsdag 19. mars. Dette er ekstraordinært raskt for en helt ny lov.

For å minnes hva som skjedde disse dagene, jobbet Stortinget intenst hele den helgen 13-15. mars med den første økonomiske krisepakken. Det første utkastet ble sirkulert i løpet av søndag 15. mars – mens opposisjonen på Stortinget forhandlet krisepakke. Jusprofessor Terje Einarsen skrev den 26. mars en gjennomgang av hva som stanset dette lovforslaget – Prosessen. Det er verdt å huske fra hans gjennomgang at fredag morgen 20. mars var det ennå bare Bjørnar Moxnes (Rødt) som hadde uttrykt motstand mot loven. Jonas Gahr Støres’ støtte til lovforslaget i Dax18 onsdag illustrerer dette.

Det var behov for en lov

Koronaloven har vist at Grunnloven og lovverket ikke er tilstrekkelig rustet til å takle kriser. Hurtigbehandling av lover i Stortinget har fungert godt gjennom koronakrisen. Det skyldes at det har vært mulig å møtes. I en situasjon med hardere smitte kunne dette ha blitt umulig. Stortinget kunne ha blitt satt ut av spill pga. mange syke, mange i karantene, på grunn av akutt smittefare eller ved oppdagelse av mange smittede i Stortinget. En slik situasjon er forutsett i Grunnloven § 68 «i rikets hovedstad, med mindre kongen på grunn av overordentlige omstendigheter, for eksempel fiendtlig innfall eller smittsom syke, velger en annen by i riket». En konstitusjon må ta høyde for ekstraordinære situasjoner. Normalløsningen i Grunnloven gir ikke Stortinget mulighet til å møtes digitalt. Systemet i koronaloven med at Stortinget kan protestere mot hele eller deler av en forskrift med elektroniske medier, gjør det mulig å stanse en forskrift med hjemmel i koronaloven – selv om Stortinget ikke sitter fysisk samlet. Dette viser at det er behov for å ha løsninger for det tilfellet at Stortinget ikke sitter sammen.

Situasjonen uten koronaloven

Hvis Regjeringen ikke hadde hatt noen koronalov, men trenger å gi regler, har Regjeringen tre muligheter: å gi forskrifter med hjemmel i eksisterende lover, bruke provisoriske anordninger (Grunnloven § 17) eller basere sine vedtak på en sedvanerett.

Utfordringen med forskriftshjemlene er at de har begrensninger i hva de gir kompetanse til å vedta. Uten en koronalov vil behovet for å gi en forskrift som egentlig ikke har hjemmel, dvs. at Regjeringen kan ønske å tøye sine kompetansegrunnlag. Hva en kan vedta i forskrift er begrenset av gjeldende lover. En forskrift kan vanligvis ikke være i strid med lov. I løpet av tiden koronaloven var i kraft gav

Regjeringen mange alminnelig forskrifter. Utfordringen med disse forskriftene er at de ikke begrunnes og ikke kan stanses av Stortinget uten at det gjøres en etterfølgende lovendring. Det er ikke en rask prosess å sette til side en forskrift som Regjeringen gir på tvers av loven. Særlig ikke i en situasjon der Stortinget ikke kan samles.

Mange overraskende endringer skjedde: For eksempel besluttet Riksadvokaten at politiet ikke skal straffeforfølge bruk eller besittelse av narkotika under koronakrisen. Legalisering av narkotikabruk (om enn for et begrenset tidsrom) er en overraskende politisk vending med KrF i Regjering. Dette illustrerer at Norge står i en uforutsigbar situasjon når det gjelder endringer i retten. Slik strekking av hjemler er ikke en god løsning særlig siden det er vanskelig å prøve om de er lovlige i en krise.

Uten koronaloven vil Regjeringen enten tvinges til ikke å handle, handle uten rettslig grunnlag (og dermed bryte gjeldende rett) eller søke å begrunne sin handling eller rettsendring i sedvanebasert nødrett. Ingen av disse alternativene er gode fra Stortingets eller demokratiets perspektiv. En form for sedvanebasert nødrett er et udefinert og ullent rettsgrunnlag. I situasjonen der Regjeringen ikke har andre hjemler og der Stortinget ikke kan møtes, var systemet i koronaloven en løsning som ivaretok demokratihensynet og et grundighetsprinsipp for beslutninger som ellers ville krevet lov.

Koronaloven innebar endring i smittevernloven

Den største endringen koronaloven gjorde var å kraftig utvide Regjeringens kompetanse til å gi smittevernsrelaterte forskrifter. Smittevernloven § 7-12 gir en helt vid derogasjonshjemmel og unntak fra alle andre lover hvis det er begrunnet i smittevern. Smittevernloven § 7-12 krever vanligvis at Stortinget behandler saken når den brukes. Når Regjeringen bruker § 7-12 skal vanligvis Stortinget meddeles det. Denne skranken er laget for å sikre at regjeringer ikke misbruker den vide hjemmelen i smittevernloven. Hvis regjeringen bruker denne, må de varsle Stortinget. Smitte-appen, hytteforbudet og innreiseforbudet til Norge er alle forskrifter som er gitt med hjemmel i § 7-12. Noen av de største inngrepene i friheten til folk har blitt gjort uten at Stortinget ble involvert – selv om normalregelen var at Stortinget skulle involveres. Hvordan kan det ha seg at Stortinget ikke ble involvert?

Da koronaloven ble vedtatt ble setningen her endret til dette: «Lov 15. desember 1950 nr. 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold § 3andre ledd andre punktum og tredje ledd gjelder ikke for forskrifter som er fastsatt i forbindelse med utbruddet av Covid-19». Dette er vanskelig lovspråk og krever at en kan detaljene i beredskapsloven. Konsekvensen er imidlertid enkel: Regjeringen kan vedta forskrifter som «om nødvendig kan […] gjøre avvik fra gjeldende lovgivning.» Så langt jeg har klart å finne ut, diskuterte ikke Stortinget denne bestemmelsen da de vedtok koronaloven. Uten denne lovendringen ville Regjeringen måttet ha bedt Stortinget om å vedta hytteforbudet eller smitte-appen. Da er det langt fra sikkert at disse reglene hadde blitt som de ble. Så vidt jeg har klart å få oversikt over, informerte ikke regjeringen om appen til Stortinget i forbindelse med koronaloven. Stortinget diskuterte ikke korona-appen da koronaloven ble vedtatt. Dette kan være et brudd på opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 fra regjeringen, siden utviklingen av appen startet før 12. mars, mens koronaappforskriften ble vedtatt 27. mars, etter at koronaloven var trådt i kraft. Spørsmålene en sitter igjen med er: Hvorfor bad regjeringen om å endre smittevernloven istedenfor å bare foreslå en koronaapplov?

Domstolsprøvelse av konronaforskrifter

Det minst debatterte problemet konronaloven reiser opp mot maktfordelingsprinsippet er forholdet til domstolene. Opprinnelig hadde ikke konronalovsforslaget noe om domstolsprøvelse. Da loven ble vedtatt lørdag den 21. mars, var denne formuleringen med i § 6 om domstolskontroll:

«Forskrift fastsatt i medhold av denne lov kan ikke innskrenke adgangen til å bringe spørsmål om vedtak truffet i medhold av forskriften for domstolene. I en slik sak kan retten prøve både lovligheten av det vedtaket som er truffet og av den forskriften det er truffet i medhold av.»

Denne bestemmelsen fastsetter et viktig prinsipp i at en koronaforskrift ikke kan begrense domstolenes rolle. Men slik den ble sier den ikke mye mer enn det som ville fulgt av det som ellers gjelder.

Denne bestemmelsen ble forhandlet på Stortinget kvelden fredag 20. mars. I tillegg til den setningen som ble vedtatt, hadde forhandlingsresultatet en setning til:

«I prøvingen av lovlighet av forskriften prøver domstolen både tiltakets forsvarlighet og nødvendighet, herunder dets forholdsmessighet.»

I ettertid har det kommet fram at denne bestemmelsen ble endret på grunn av lovtekniske hensyn etter at de politiske forhandlingene var ferdige kvelden fredag 20. mars, fram til loven ble vedtatt i Stortinget den 21. mars. Teksten som ble tatt ut for avstemningen i Stortinget ville ha utvidet og presiserte hva domstolen kunne ha prøvd. Hvis domstolene kunne prøve «tiltakets forsvarlighet og nødvendighet, herunder dets forholdsmessighet», ville det gi domstolene en sterkere stilling og en utvidet kompetanse til å prøve forskrifter. Slik utvidet domstolsprøvelse kan høres ut som juridiske detaljer. I en krisesituasjon der Stortinget ikke sitter samlet ville domstolene etter maktfordelingen være de eneste som kunne stanse maktovergrep fra Regjeringen. Da blir det tydeligere at denne bestemmelsen ville være viktig for å holde fast ved maktfordelingsprinsippet i krisesituasjonen. For folk er en styrket stilling for domstolene viktig som vokter av individene, menneskene og bedrifter sine rettigheter i denne krevende tiden.

Alternativer

Når vi ser tilbake på det politiske og rettslige spillet gjennom koronakrisen har mange beslutninger blitt fattet innad i Regjeringen. Det har kommet fram at en del av dem ikke har vært basert på faglige råd, men på politiske prioriteringer. Regjeringen har også hemmeligholdt dokumenter som interne. Kanskje burde Stortinget vurdere å etablere et system der regjeringen utvides med et antall kriseministere fra alle partiene på Stortinget heller enn å la den sittende regjeringen ta alle krisebeslutningene? En slik løsning vil ha preg av det som etter andre verdenskrig ble kalt for en «samlingsregjering». En slik utvidelse kan organiseres slik at disse kriseministrene ikke skal ha den vanlige politiske rollen som ministere utøver, men fungere som en forsterket demokratisk forankring for en mindretallsregjering i krisetid. Alle partiene ville dermed kunnet utøve den kontrollfunksjonen som Stortinget ikke fullt ut har utøvd. En slik krisekonstruksjon ville også kunne danne grunnlag for brede politiske kompromisser og samlende reguleringer gjennom denne vanskelige tiden for Norge.

Det er altså en del spørsmål som Regjeringen må svare for. Erfaringene har vist at å gi en regjering helt vide fullmakter ikke er en gangbar vei. Da er veien kort til at den benytter kriser til å styrke sin politiske stilling på andre spørsmål, selv om de ikke har noe med krisen å gjøre.

Systemet for bedre beslutninger i krisetider bør tenkes gjennom på nytt etter disse erfaringene.

Denne artikkelen er tidligere publisert i Sosialistisk framtid.