Et digitalt koronasertifikat krever fastsettelse i lov gitt av Stortinget

Høringsuttalelse av Morten Walløe Tvedt, førsteamanuensis i rettsvitenskap, Høgskolen i Molde

Den 5. mai 2021 holdt statsminister Erna Solberg og helse- og omsorgsminister Bent Høie pressekonferanse om arbeidet med koronasertifikat. Samme dag kom også et lovforslag som gir forskriftskompetanse til å etablere Koronasertifikat på høring. Forslaget har ingen detaljer om hvordan et system for Koronasertifikat skal fungere. Koronasertifikat: Et Koronasertifikat er ifølge høringsnotatet tenkt å inneholde tre typer av koronarelevant informasjon: bekreftelse av vaksinestatus, testresultat og gjennomgang av sykdom. Koronasertifikatet har til hensikt å kunne dokumentere de ulike tre typene av informasjon. Det skal gjøre det verifiserbart om en person er «beskyttet» mot Covid-19.

1. Konklusjon og anbefalinger

Dette høringsinnspillets hovedkonklusjon er at Koronasertifikat bør reguleres mye mer detaljert enn i forslaget, i en lov gitt av Stortinget. En særlig og mer detaljert lov vil ramme inn håndteringen av sensitive opplysninger. Når flere aspekter knyttet til Koronasertifikat er lovfestet, som for eksempel hvilke typer informasjon det skal inneholde og hvor i samfunnet det kan kreves fremvist, vil det sikre en offentlig debatt om senere endringer i sertifikatordningen. En mer detaljert «Koronasertifikatlov» vil sikre demokratisk legitimitet og grundighet i prosessen for hver senere endring. Erfaringene fra midten av mars 2020 til i dag er at Stortinget har klart å gjennomføre lovendringer på en rask og smidig måte, selv i en pandemi. Begrunnelsen i høringsnotatet for å ikke regulerer dette i en lov er dermed borte. For å sikre at beslutninger om endringer er forsvarlige, bør reglene vedrørende Koronasertifikatet kun kunne endres med den tregheten som stortingsbehandling innebærer. Stortingsbehandling er også nødvendig for å unngå at slike store omfattende beslutninger tas av få personer med mye makt.

Hvis noe kompetanse skal delegeres bør den delegeres til «Kongen i statsråd», det vil si at beslutninger må tas av minst halve regjeringskollegiet med Kongen til stede. Dette er lite utfordrende for Regjeringen, særlig siden etter mars 2020 så kan Kongen i Statsråd møtes på digitale plattformer). Det er flere grunner til å kreve at beslutninger fattes av ‘Kongen i statsråd’. Regjeringen kan holdes konstitusjonelt ansvarlig av Stortinget. I motsatt fall, hvis kompetansen legges til Departementet, eller til underliggende etat som for eksempel Helsedirektoratet, gir Stortinget fra seg sin politiske kontrollfunksjon. Den andre grunnen er at ved statsrådsbehandling gjøres endringene mer åpne for offentlig debatt og dermed sikrer en demokratisk prosess.

Loven må fastsette hvilke typer av informasjon som legges inn i Koronasertifikatet. Forslaget innebærer at tre typer informasjon skal inn i sertifikatet: bekreftelse av vaksinestatus, testresultat og gjennomgått sykdom. Siden Koronasertifikatet er tenkt å inneholde disse tre typene av informasjon, bør de fastsettes i lov av Stortinget direkte.

Spørsmålet om i hvilke situasjoner Koronasertifikatet skal kunne brukes er mer åpent i forskriftshjemlene siden de er tause på dette punktet. Loven må derfor også fastsette hvilke situasjoner Koronasertifikatet kan kreves fremvist. Loven må etablere en prosedyre for å godkjenne bruksmåter eller anvendelsessituasjoner. Det må lovfestes hvem som skal kunne be om at Koronasertifikatet fremvises.

Siden koronasertifikatordningen er tenkt å gi og frata rettigheter og plikter til individer, må det etableres et system for retting, klage og overprøving. Reglene i forskriftshjemlene, slik som smittevernloven og de midlertidige forskriftene i smittevernloven §§ 4-3 og 4-3a er i dag uoversiktlige. Dette underbygges videre av regjeringsadvokatens påstand i lagmannsrettsbehandlingen av hyttekarantenedommen (den 11. mai, dag 2) om at domstolene ikke skulle kunne prøve forhold rundt en forskrifts gyldighet. Mangel på mulighet for domstolsprøving er problematisk siden forskriftene har direkte innvirkning i våre liv.

2. Koronasertifikatet: Gir det frihet eller innskrenker det friheter?

I innledningen til høringsnotatet lanseres Koronasertifikat som et middel for å få (tilbake) en frihet. Etter mer enn et år med stadige endringer av sentrale forskrifter, ca. 200 ganger pr mai 2021, kan det synes som om at normalsituasjonen i samfunnet er slik vi har hatt det de siste månedene. Nedstenging presenteres som en normalordning. Slik er det jo ikke. Det er situasjonen før Helsedirektoratet fattet beslutningen om å stenge ned landet som er normalordningen rettslig og faktisk. Det er derfor overraskende at Regjeringen presenterer nedstenging som normalsituasjonen. Forøvrig stilte Koronakommisjonen spørsmål om beslutningen tatt av Helsedirektoratet den 12. mars 2020 var i strid med Grunnloven § 28.

Situasjonen mai 2021 er en unntakssituasjon der hvert tiltak krever begrunnelse. Perspektivet på høringsnotatet bygger på et speilbilde eller et negativ av slik situasjonen var før 12. mars 2020, bare ett drøyt år siden.

Bevegelsesfrihet. Næringsfrihet. De fire frihetene under EØS-avtalen. Utøvelse av eiendomsretten. Alle disse frihetene er menneskerettigheter, grunnlovfestede eller lovfestede. Rettslig sett inneholder de skranker for når de kan begrenses. Innskrenkninger i dem må gjøres i lovs form av Stortinget. Deretter må det foretas en nødvendighetsvurdering – er det ingen andre virkemidler som er mindre inngripende? Til slutt må det gjøres en vurdering av om en helhetlig samfunnsmessig vurdering kan rettferdiggjøre begrensningen.

Å skifte perspektiv til å si at disse rettighetene er avskaffet eller suspendert pga. et virus er ikke holdbart etter gjeldende rett i Europa i dag. Det betyr at perspektivet på at et «Koronasertifikat» skal gi tilbake rettigheter blir en forvridd måte å fremstille rettssystemet på.

Regjeringens narrativ gjør at Koronasertifikatet høres forlokkende ut for noen: Enkelt system. Store goder. Små ofre. Det gir «frihet». Men dette stemmer ikke. Koronasertifikatet etablerer inngripende plikter knyttet til denne «friheten». Du må ta en vaksine for å få delta i samfunnet. Dersom systemet er ment å være midlertidig, kan det likevel vise seg vanskelig å få det fjernet. Det er litt som en dørselger. Koronasertifikat selges inn med fyndord som «frihet» og «tilbake til normalen». Men når selgere først har fått foten i dørsprekken er det vanskelig å kaste ham/henne ut. Eller som den annonsen på internett som alltid kommer tilbake. Argumentasjonen for å beholde et slikt system vil bli at ordningen gir trygghet.

Det er også viktig å huske at hvert av tiltakene som stenger ned samfunnet kun er lovlige så lenge det finnes en begrunnelse for dem. Tre krav må være oppfylt: 1) Det må være begrunnet i smittevern; (2) Det må være nødvendig, det vil si at den samme effekten ikke kan oppnås med andre midler; og (3) hvert tiltak må vurderes i en helhet om det er forholdsmessig. Normalordningen er at når en av disse tre vilkårene ikke lengre er til stede, så faller tiltakets lovlighet bort. Høringsnotatet ser ut til å ha glemt at normaltilstanden er frihet.

3. Krav om hjemmel i lov

Det kan virke som om Regjeringen er av den oppfatning at Koronasertifikat ikke krever hjemmel i lov. Dette stemmer ikke med alminnelig norsk statsforfatningsrett.

Grunnloven § 113 lyder: «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.» Legalitetsprinsippet er grunnlovfestet. Legalitetsprinsippet handler om at alt Regjeringen gjør må godkjennes på forhånd av Stortinget, dersom det ikke skulle være noe annet rettslig grunnlag for Regjeringen. Så vel rettsendringer som faktisk handling som det offentlige foretar seg må ha et rettslig grunnlag. Det rettslige grunnlaget som kreves er lov gitt av Stortinget.

Dette er også bekreftet av Høyesterett i Rt. 2010 side 612 (27).

«Jeg tar utgangspunkt i at det i norsk rett gjelder et alminnelig krav om hjemmel eller rettsgrunnlag ikke bare for vedtak, men også for faktiske handlinger som kan sies å virke inngripende for enkeltpersoner – herunder i tilknytning til offentlig pleie og helsehjelp. Dette kravet springer ut av det alminnelige legalitetsprinsippet. Det har også forankring i menneskerettslige regler, blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 om beskyttelse av privatlivet, herunder den fysiske integritet.»

Dette er en konsekvens av regelen i Grunnloven § 49 om at «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget». Grunnlovsendringen som gav oss § 113 og denne dommen fra Høyesterett ryddet av veien en lang strid i juridisk teori. Regjeringen kan ikke endre på rettighetene eller pliktene for deg eller meg uten et rettslig grunnlag.

I Høringsnotatet på side 25 skrives det følgende:

«Departementet mener at selve etableringen av en dokumentasjonsløsning (koronasertifikat) ikke er et inngrep som krever lovhjemmel. Det er ikke behov for lovhjemmel for å gi reguleringer som ledd i organiseringen av forvaltningens egen virksomhet. Det er heller ikke et inngrep i Grunnlovens forstand å legge til rette for at innbyggerne kan få et verifiserbart dokument i fysisk eller elektronisk form, som bekrefter vaksine, gjennomgått sykdom eller tatt test. Myndighetene trenger ikke hjemmel i lov for å utstede offentlige bekreftelser eller dokumenter. Det vil også være frivillig å motta og benytte seg av et koronasertifikat. Restriksjoner overfor borgerne av hensyn til smittevern utgjør inngrep overfor den enkelte og krever dermed grunnlag i lov etter legalitetsprinsippet. Fravær av smittevernrestriksjoner utgjør derimot ikke noe inngrep overfor den enkelte. Det rettslige utgangspunktet er dermed at det er smitteverntiltakene som utgjør inngrep, ikke fraværet av slike tiltak.» (høringsnotatet side 25)

Denne måten å tenke om legalitetsprinsippet er utdatert fordi dette synet ser bort fra den nye grunnlovsbestemmelsen og nyere dommer fra Høyesterett. Grunnloven § 113 setter et krav om lovhjemmel for inngrep. Koronasertifikat er tiltenkt å etablere rettigheter som følge av sensitiv informasjon. Hele poenget med Koronasertifikatet er å unngå smittespredning ved å etablere rettigheter til noen og fravær av rettigheter til andre. Fravær av plikt handler også om rettighetene til oss som individer. Da må reglene om Koronasertifikat gis i lov gitt av Stortinget. Å gi noen rett til å beholde sine menneskerettigheter er i kjernen av vår «rettssfære». Skal Regjeringen eller EU regulerer rettigheten og pliktene til individene, må reglene godkjennes av de nasjonale parlamentene i lovs form.

Det er betimelig å spørre Regjeringen om hva som er grunnen til at de ikke vil involvere Stortinget i etableringen av et system med Koronasertifikat.

Det er grunn til å diskutere om Koronasertifikat egentlig er frivillig. Som Regjeringen skriver: «vil også være frivillig å motta og benytte» sertifikatet. Samtykke som rettslig grunnlag for å regulere individenes frihet gjelder bare så langt samtykket er helt fritt. Hvis det er et element av press i samtykkesituasjonen, så kan ikke samtykke utgjøre noe rettslig grunnlag i forholdet mellom individ og staten. Situasjonen med Koronasertifikat er kun teoretisk frivillig. Når en begrenser våre menneskerettigheter og så sier: du får dem tilbake hvis du gjør et eller annet, så er det definisjonen i juridisk tenkning på at samtykket der ikke er fritt. Da er ikke samtykke tilstrekkelig.

Konklusjonen er derfor at Koronasertifikatet og reglene som styrer det krever hjemmel i lov.

Forslaget inneholder to typer av delegasjon: Delegasjon er at en flytter eller gir makt eller kompetanse til noen andre. I dette tilfellet er det Stortinget som flytter kompetanse vekk for stortingssalen. Forslaget fra Regjeringen innebærer at kompetansen flyttes fra Stortinget til EU og til Helse- og omsorgsministeren. Departementet skal gis kompetanse til å gjennomføre en forpliktelse fra EU som Stortinget pr i dag ikke vet hva innebærer.

3.1 Kan rettslig grunnlag for Koronasertifikatet gis i forskrift?

Utgangspunktet er at delegasjonsmuligheten for Stortinget til å overlate til Regjeringen å gi forskrifter er generelt sett vid. Koronasertifikatet vil imidlertid regulere omfattede aspekter i individenes liv. Statsministeren sa selv under pressekonferansen den 5. mai 2021 at det kunne komme på tale at visse typer av arbeidsplasser trolig vil kunne kreve Koronasertifikat for at den ansatte skal kunne komme på jobb.

Omfanget og viktigheten av Koronasertifikatet som rettslig innretning er et sterkt argument for at Stortinget må sette klare og spesifikke rammer for Regjeringen.

Anbefaling: Stortinget bør be Regjeringen komme tilbake med et lovforslag til Koronasertifikat som regulerer alle sentrale aspekter.

3.2 Forskriftshjemmel til å gjennomføre en uferdig forordning – delegasjon til EU

Forslaget § 4A-1 lyder: «Departementet kan gi forskrift for å gjennomføre forpliktelser som følger av EØS-avtalen om EU-covid-19-sertifikat.»

I høringsnotatet står det: «Det må tas høyde for at det kan komme vesentlige endringer i det endelige regelverket.» Forskriftshjemmelen lest i sammenheng med denne formuleringen innebærer at Helse- og omsorgsdepartementet gis fullmakt til å gjennomføre forordningen uten ny stortingsbehandling. Ved å vedta disse forskriftshjemlene nå overlater Stortinget de konkrete og reelle vurderingene til Regjeringen. Fra Stortingets perspektiv innebærer dette at en binder Norge til en ikke ferdig EU-forordning.

Stortinget har en mulighet til å instruere (anmodningsvedtak) Regjeringen om å få seg forelagt forordningen før den innlemmes i EØS-avtalen. Siden Koronasertifikatet vil bli avgjørende for individene i Norge bør Stortinget kreve å få seg forelagt forordningen før Regjeringens representant i EFTA stemmer over om forordningen skal tas inn i EØS-avtalen.

Anbefaling: Stortinget instruerer Regjeringen om å legge frem forordningen fra EU før den behandles i EFTA.

4. Høring – demokratisk legitimitet

Et av de viktige prinsippene for samfunnsutviklingen i Norge er at omfattende samfunnsendringer skal ut på høring. Høring er mange funksjoner. En er å få kritiske innspill. Det er viktig med en høringsfrist som oppfordrer til en åpen samfunnsdebatt for å skape legitimitet for ordningen.

Én ukes høringsfrist er et grovt brudd på samfunnets normale ordning. Argumentet er ofte at det haster. Men det er ikke tilfellet for Koronasertifikatet. Helsedirektoratet overleverte Rapporten Om Vaksinepass datert 28. januar 2021 til Helse- og omsorgsdepartementet. Hva er begrunnelsen fra Regjeringen for å vente helt til 5. mai med å presentere idéene offentlig?

Denne typen hemmelighold og korte frister har preget mange av denne Regjeringens beslutninger.

Regjeringen Solberg ville i mars 2020 at Stortinget overførte all lovgivende myndighet til dem uten høring. Forslaget til Koronaloven ble lagt frem onsdag 18. mars 2020 og var planlagt vedtatt dagen etter, tordag den 19. mars. Her ble noen aktører invitert til en hurtighøring fra en dag til en annen (over natten). Noen fanget opp dette, vedtagelsen av loven ble utsatt, og debatten som fulgte endret forslaget frem til vedtagelse. Dette er et eksempel på hvor viktig der er for samfunnet at det gis tid til å bearbeide grundige høringssvar.

I saken om portforbud viste høringsrunden at selv Camilla Stoltenberg var av den oppfatning at portforbud ikke ville begrense smitte i noen særlig grad. Her ble forslaget avvist som følge av innspillene i høringsrunden.

Anbefaling: Stortinget ber Regjeringen om å legge frem nytt forslag til en mer utfyllende lov med lengre høringsfrist.

5. Hva skal Regjeringen oppnå med sertifikatet?

I høringsbrevet på side 4 uttales det «Departementets forslag til lovbestemmelser regulerer imidlertid ikke i hvilke tilfeller det kan gjøres lettelser i smitteverntiltak overfor personer som innehar slik dokumentasjon.» Dette betyr at nivået av det som omtales som lettelser ikke vil være fastsatt. En naturlig konklusjon å trekke av dette er at nytten er uviss.

I en rettslig forstand er dette problematisk. Vedtak med hjemmel i smittevernloven må vurderes etter smittevernloven § 1-5. Det er manglende begrunnelser for tiltakene i høringsnotatet. Regjeringen har iverksatt flere tiltak med manglende begrunnelser, en kan derfor forvente at denne typen feil kan skje ved endringer av reglene om Koronasertifikat i fremtiden.

Spørsmålet er om Koronasertifikatet er et smitteverntiltak? Regjeringen må redegjøre for tre vurderinger knyttet til Koronasertifikatet:

1. Hvilke smittevernfaglige begrunnelser har innføringen av Koronasertifikatet?

2. Er det et nødvendig tiltak? Det vil si kan det samme oppnås med andre rettslige virkemidler?

3. Er dette tiltaket best egnet etter en helhetlig samfunnsmessig analyse?

Siden Koronasertifikatet vil gripe inn i grunnlovfestede rettigheter, menneskerettighetene og være et smitteverntiltak, kreves disse tre vurderingene.

6. Lovfesting av informasjon i Koronasertifikatet og hva det skal kunne brukes til

I dagens forslag er det tre typer av informasjon som skal legges inn: Tidligere sykdom, vaksinestatus og dato, og siste testdato. Dette er størrelser som pr definisjon er i bevegelse. De vil derfor måtte endres. Varighet av immunitet kan gå opp eller ned. Informasjon som skal legges inn i Koronasertifikatet er sensitivt. Når innholdet i Koronasertifikatet skal endres, bør spørsmålet opp til ny høring og demokratisk debatt. Derfor må loven avgrense hva slags informasjon sertifikatet skal inneholde.

Av høringsnotatet fremgår det at det ikke er tenkt gjennom hvilke rettssikkerhetsgarantier som den enkelte skal ha hvis informasjonen er feil. Loven trenger regler for retting av den informasjonen som ligger i Koronasertifikatet og klagemuligheter. Slike regler er ikke på plass i dagens system.

Hvis ett av disse typene informasjon er oppfylt så blir innehaveren regnet som «beskyttet». Oppnåelse av denne karakteristikken er ment å skulle gi endrede rettigheter.

Det sentrale spørsmålet er i hvilke situasjoner dette skal gi lettelser eller om det skal kunne gjøres pliktig? I hvilke situasjoner skal det være pliktig å kunne dokumentere at en er «beskyttet»?

De typene av bruk som skisseres er på offentlig arrangementer som konserter, cruise og pakketur.

En prinsipiell problemstilling er om private aktører selv skal kunne sette som vilkår i en avtale om at kun personer med status «beskyttet» skal kunne benytte de tjenester som tilbys. Skal det være fritt frem for et hotell å bare ta imot gjester som kan dokumentere at de er beskyttet? Skal det være lov å stenge ute personer som ikke har status som «beskyttet» fra å ta offentlig kommunikasjon som buss eller fly? Dette er spørsmål som har stor betydning for det enkelte individ og som må reguleres av Stortinget direkte i loven, en forskriftshjemmel er ikke tilstrekkelig.

Statsministeren har sagt at det kan tenkes at det er arbeidsgivere som kan kreve at de som arbeider der kan dokumentere at de er «beskyttet». Stortinget må ta stilling til i hvilke situasjoner det skal være lovlig å kreve fremlagt Koronasertifikatet.

Slik forslaget ligger i Høringsnotatet så er det f.eks. ingen begrensninger om at ikke forsikringsselskaper ikke setter Koronasertifikatet med status «beskyttet» som krav til å ha eller oppnå forsikringsdekning. Hvis det skal være mulig å forhindre slik bruk, må det reguleres i lov. Siden et Koronasertifikatet kan brukes på så godt som alle arenaer og samfunnsområder, bør Stortinget ta stilling til i hvilke situasjoner det skal kunne brukes i lovs form. Potensialet er enormt. Det er nesten ikke mulig å tenke seg til en situasjon hvor Koronasertifikatet ikke skal kunne avkreves. Karakteren av frivillighet vil synke med hvor mange samfunnsområder det skal kunne kreves vist frem.

Hvis Regjeringen mener at Koronasertifikatet er et egnet virkemiddel er det sentrale spørsmålet som de må svare på: Hvorfor skal Koronasertifikatet ikke gjelde overalt?

Høringsuttalelsen er sendt inn til regjeringen.no