Historien bak Grunnlovsendringen i 1962

Da angrepene på Norges selvstendighet fikk et smutthull.

Før 8. mars 1962 fantes det absolutt ingen bestemmelse i den norske Grunnloven som tillot Stortinget eller regjeringen å avgi norsk suverenitet til en internationale organisasjon. Tvert imot var Grunnloven utformet for å forby nettopp dette!

Helt siden 1814 hadde Grunnloven § 1 slått fast at «Kongeriket Norge er et fritt, selvstendigt, udelelig og uavhendelig Rike».

At riket var uavhendelig betydde juridisk at ingen deler av statsmakten – verken den lovgivende, utøvende eller dømmende makt – kunne gis bort eller overføres til andre land eller overnasjonale organer. Det fantes overhodet ingen paragraf som tillot fremmed makt å ta seg til rette i Norge før det juridiske stuntet i 1962. (Se k.feltet)

Før 1962 kunne Norge selvfølgelig inngå internasjonale avtaler og traktater (som å bli med i FN eller NATO), men det var under en streng forutsetning kalt folkerettslig forpliktelse:

– Norge inngikk avtaler som stater, men beholdt full intern suverenitet.

– Internasjonale organer kunne ikke vedta lover som gjaldt direkte for norske borgere, og utenlandske domstoler kunne ikke dømme i Norge.

Stortinget måtte selv vedta reglene som norske lover først.

Prinsippet om overnasjonalitet ble konkret skrevet ned i Romatraktaten av 25. mars 1957, som opprettet Fellesmarkedet (EEC).

Det mest konkrete juridiske beviset finnes i artikkel 189 (i dag artikkel 288 i EU-traktaten).

Her ble det fastslått hvilke verktøy de nye overnasjonale institusjonene (Rådet og Kommisjonen) fikk tilgang til for å styre medlemslandene.

Teksten slår fast:

«For å utføre sine oppgaver skal Rådet og Kommisjonen gi forordninger, utstede direktiv, treffe beslutninger….»

«En forordning skal være allmenngyldig. Den skal være bindende i alle enkeltheter og anvendes direkte i hver medlemsstat».

Dette var et radikalt brudd med all kjent folkerett, fordi det betyr at lover vedtatt i Brussel automatisk ble gjeldende rett innad i landene, og overstyrte de folkevalgte parlamentene uten at de i det hele tatt fikk stemme over dem.

Juristene og politikerne innså raskt at det å bli med i EEC ville kreve at man overførte deler av Stortingets og domstolenes myndighet til Brussel. Siden Grunnloven § 1 satte et absolutt forbud mot dette, sto man overfor et juridisk dilemma:

Norge kunne ikke bli med i det europeiske samarbeidet uten å bryte sin egen grunnlov.

«Løsningen» ble derfor å vedta den nye paragraf 93, som fungerte som en nøye kontrollert unntaksbestemmelse fra hovedregelen i Grunnlovens § 1.

Siden det å avgi suverenitet rører ved selve kjernen av Norges selvstendighet, ble det pyntet på ved å legge inn svært strenge krav for at paragrafen kunne brukes:

1. Saklig avgrenset område:

Norge kan ikke gi fra seg all makt, kun makt på spesifikke, definerte områder.

2. Krav om skjerpet flertall:

Det kreves at minst tre fjerdedeler (75 %) av Stortingets representanter stemmer for. Dette er strengere enn ved vanlige grunnlovsendringer (som krever to tredjedels flertall).

3. Ingen rett til å endre Grunnloven:

Den overnasjonale organisasjonen kan aldri få myndighet til å endre selve den norske Grunnloven.

Hensikten med Grunnlovsendringen i 1962 var i realiteten å skape et «lovlig» smutthull for å kunne avstå avgrenset suverenitet til overnasjonale organisasjoner.

Dette historiske grepet brøt med det absolutte vernet fra 1814, og la fundamentet for at overnasjonal rett og internasjonale avtaler som EØS-avtalen senere kunne få direkte innvirkning på det norske samfunnet.

Dette historiske grepet tilbake i 1962 er årsaken til at mange historikere og jurister beskriver 1962-endringen som en av de mest fundamentale endringene i den norske Grunnlovens historie. (Se k.feltet)

– Og rett etter Grunnlovsendringen i 1962 sendte Norge altså sin første EU søknad….

Da de norske juristene i Justisdepartementets lovavdeling og politikerne på Stortinget debatterte og vedtok unntaksparagrafen i 1962, trodde de kanskje at de laget en «nøye kontrollert unntaksbestemmelse».

De trodde sikkert de inngikk en avtale mellom suverene stater der Norge beholdt kontrollen over sin egen grunnlov. De forutså kanskje ikke at EF-domstolen på egen hånd ville oppheve nasjonalstatenes suverenitet, tross utviklingen de måtte ha observert på 40 og 50-tallet…..(se k.feltet)

Da Stortinget endret Grunnloven 8. mars 1962, var forrangsprinsippet ennå ikke opplest og vedtatt i europeisk rett. Selve prinsippet ble ikke skrevet inn i Romatraktaten i 1957. Det ble istedet formet og diktert av EU-domstolen (EF-domstolen) i ettertid.

I februar 1963 avsier EU-domstolen Van Gend en Loos-dommen (om direkte virkning). Deretter, i juli 1964, avsier EU-domstolen Costa mot ENEL-dommen (hvor forrangsprinsippet fødes).

Da EF-domstolen slo fast forrangsprinsippet gjennom Costa mot ENEL-dommen i juli 1964, utløste det en ulmende, institusjonell erkjennelse i Justisdepartementets lovavdeling. Norske toppjurister innså at rammene for internasjonalt samarbeid hadde endret seg fundamentalt.

Siden Norge formelt fortsatt sto utenfor EF etter de Gaulles veto i 1962 (vår første EU søknad), slapp man en akutt konstitusjonell krise i hverdagen. (Se k.feltet)

Lovavdelingens reaksjon og strategi i årene etter 1964 bar i stedet preg av tre klare spor:

1. Lovavdelingen – som historisk var preget av en streng, tradisjonell fortolkning av folkeretten – registrerte med dyp skepsis at EF-domstolen drev med det jurister kaller rettslig aktivisme.

I 1962 la norske jurister til grunn at Romatraktaten var en vanlig internasjonal avtale mellom suverene stater. At en domstol i Luxembourg på egen hånd, uten medlemslandenes samtykke, plutselig erklærte at dens egne regler sto over nasjonale lover og grunnlover, ble sett på som et radikalt brudd med spillereglene.

2. Da Lovavdelingen utformet den nye paragraf 93 i 1962, beroliget de Stortinget med at maktavgivelsen skulle være «saklig avgrenset».

Etter dommene i 1963 og 1964 innså juristene at begrepet «saklig avgrenset» i realiteten ble diktert av EF selv….

Siden EF-retten krevde forrang på alle områder den berørte, innså man at dersom Norge først ga fra seg en «lillefinger» innen handelsjuss, ville EF-domstolen etterhvert kreve «hele hånden» for å sikre at reglene ble like i alle land.

2. Da embetsverket i 1992 skulle lose EØS-avtalen trygt forbi Grunnlovens sperrer, fremsnakket de ivrig det dualistiske systemet som Norges ultimate konstitusjonelle forsvarsverk:

Ingen regler fra Brussel skulle gjelde på norsk jord uten Stortingets samtykke.

Men for å blidgjøre EU, utførte Lovavdelingen samtidig et juridisk kunstgrep som satte deres eget forsvar fullstendig sjakkmatt. Gjennom den beryktede EØS-lovens § 2 importerte de forrangsprinsippet direkte inn i norsk rett. Dermed ble dualismen redusert til en tom fasade; Stortinget beholdt i teorien retten til å vedta særnorske lover, men hadde samtidig pålagt domstolene å kaste dem i papirkurven dersom de krasjet med rettsakter fra Brussel.

Den virkelige konsekvensen av det Lovavdelingen lærte etter 1964, kom til syne da EØS-avtalen ble fremforhandlet i 1989-1992.

Lovavdelingen visste utmerket godt at EU aldri ville godta en avtale der Norge kunne bruke sitt dualistiske prinsipp til å blokkere regler de ikke likte. (Se k.feltet)

Forslag om folkeavstemning ifm. EØS i 1991 ble avvist av Stortinget – i god demokratisk ånd….

Stortinget argumenterte med at EØS «bare var en handelsavtale» og ikke et fullt medlemskap. Her ser en nøyaktig hvordan det «demokratiske teateret» bevisst koblet ut velgerne på et kritisk tidspunkt.

Da Norge i 1992 undertegnet og vedtok EØS-avtalen, var fellen for lengst klappet igjen.

De norske juristene og politikerne visste at EU-retten krevde total lojalitet og forrang.

Stortinget valgte derfor å tvinge gjennom EØS-loven § 2 og Protokoll 35, vel vitende om at de slik plasserte den norske Grunnloven under administrasjon fra Brussel.

For å blidgjøre Brussel, måtte Lovavdelingen og regjeringen i 1992 kapitulere på det særnorske forsvarsverket. (Se k.feltet)

Lovavdelingen godtok i praksis å skrive det overnasjonale forrangsprinsippet fra 1964 direkte inn i det norske lovverket – og slik tette de nasjonale hullene for godt.

Det som ble solgt inn til det norske folk i 1962 som en «kontrollert sikkerhetsventil» med strenge begrensninger, ble i 1992 koblet til et overnasjonalt rettssystem som krever absolutt lojalitet og forrang.

Da 75 % av Stortinget stemte for EØS-avtalen og signerte for rammeverket, ga de i praksis fra seg nøklene til huset.

Juristene hoppet glatt bukk over den reelle hverdagen som med tiden ville møte det norske folk etter vedtaket.

De visste at i det øyeblikket Stortinget overførte denne pakken med makt, ville den norske staten i realiteten miste evnen til å drive selvstendig nasjonal politikk på områder der Brussel fattet flertallsvedtak. Suvereniteten ble i realiteten ugjenkallelig avgitt bit for bit, men på papiret insisterte de på at Grunnloven var intakt fordi prosedyren om 3/4 flertall ble fulgt.

Sannheten er at de brukte denne prosedyren til å overkjøre den opprinnelige Grunnlovens klare og absolutte forbud mot suverenitetsavgivelse. Før det juridiske stuntet i 1962 var Grunnloven uomtvistelig:

Det fantes ingen lovlige smutthull, ingen unntak og ingen mekanismer som tillot å gi fra seg så mye som en flik av statsmakten. Vedtaket i 1962 var i realiteten et konstitusjonelt kupp mot selve ånden fra 1814, maskert som en teknisk paragrafendring for å legitimere at fremmed makt senere kunne overta styringen av Norge.

Regjeringen på sin side valgte konsekvent å presentere Fellesmarkedet som et rent økonomisk og teknisk samarbeid for å sikre eksporten vår.

De snakket om toll, sild og industri, men tiet om de politiske visjonene som lå i Romatraktatens innledning – en «stadig tettere union».

Ved å redusere overnasjonalitet til et spørsmål om praktiske handelsregler, unngikk de den ubehagelige konstitusjonelle debatten om at Norge i realiteten underla seg en ny, utenlandsk rettsorden.

De hoppet bukk over politikkens kjerne om overnasjonalitet og suverenitetsavgivelse ved å redusere statsretten til et teknisk import-verktøy for næringslivet.

Så lett ble Grunnlovens § 1 satt ut av spill.

Da Stortinget vedtok paragraf 93 i 1962, var det under den absolutte forutsetning av at suverenitetsavståelsen skulle være nøye kontrollert og «saklig avgrenset».

Det norske forsvarsverket var at Norges egen Grunnlov alltid sto øverst, og at vi selv hadde hånden på rattet via det dualistiske prinsippet.

Men dommene i 1963 og 1964 endret spillereglene totalt ved å fastslå at:

– Unionens rett har direkte virkning for borgerne uten nasjonal godkjenning.

– Unionens rett har absolutt forrang – selv over medlemsstatenes grunnlover.

Hvorfor satte ikke juristene foten ned i 1992 når de visste dette?

Justisdepartementets lovavdeling har ikke makt til å sette foten ned politisk.

Lovavdelingen er ikke en domstol, men regjeringens og Stortingets juridiske rådgivere.

Deres jobb var ikke å stanse EØS-avtalen, men å finne en juridisk metode for å gjøre den lovlig innad i Norge.

Hvorfor satte ikke domstolene og Høyesterett foten ned i 1992, når Lovavdelingen feiget ut?

Svaret ligger i det norske maktfordelingsprinsippets innebygde lammelse:

Norske domstoler har ingen initiativrett og fungerer ikke som en forfatningsdomstol som kan stanse grunnlovsstridige politiske prosesser på forhånd. De var konstitusjonelt avskåret fra å gripe inn i Stortingets utenrikspolitiske drakamp. Domstolene kunne ikke agere som Grunnlovens uavhengige vaktbikkje før det oppsto en konkret rettssak i hverdagen – og da var det for sent.

Rettsvesenet ble pent nødt til å sitte passive og se på at det konstitusjonelle hussalget ble gjennomført, for så i ettertid å bli forpliktet til å dømme etter de samme overnasjonale spillereglene som Stortinget hadde pålagt dem.

Da EØS-avtalen skulle pushes igjennom i 1992, sto juristene derfor overfor et iskaldt faktum:

Unntaksbestemmelsen fra 1962 (paragraf 93) var i realiteten ikke lenger holdbar for en avtale som EØS, fordi EU-rettens natur (lojalitetsplikt og forrang) spiste opp selve kjernen i Grunnlovens § 1.

I stedet for å sette foten ned og si at dette krevde en fullstendig ny grunnlov, eller opplyse om at det var i strid med riksstyret og folkestyret, valgte altså embetsverket og politikerne en strategi preget av juridisk akrobatikk og fortielse:

De tøyde 1962-paragrafen til det ugjenkjennelige:

De argumenterte med at så lenge Stortinget brukte 75 % flertall én gang i 1992 for å godkjenne rammeverket, så var Grunnloven formelt «tilfredsstilt».

De lukket øynene for at 1962-paragrafen aldri var ment for et dynamisk system som EØS, som løpende overstyrer norsk lov i all fremtid. (Se k.feltet)

For å sikre at det særnorske forsvarsverket ble demontert en gang for alle, la Brussel et eksplisitt og ufravikelig krav på bordet:

Protokoll 35 til EØS-avtalen.

Dette vedlegget er EUs skriftlige garanti mot den norske dualismen, og krever svart på hvitt at EØS-landene må sørge for at EØS-regler trumfer nasjonale lover i tilfelle konflikt. Protokoll 35 var ordren fra Brussel – og EØS-lovens § 2 ble Lovavdelingens lydige utførelse.

Den retoriske røykbomben om «folkerettslig» avtale:

For å roe gemyttene, konstruerte Lovavdelingen et argument om at EØS-avtalen bare var en folkerettslig forpliktelse, og at Protokoll 35 og EØS-lovens § 2 bare ga EU-retten forrang over vanlige norske lover, ikke Grunnloven.

Dette var en ren skinnmanøver.

De visste at lojalitetsplikten (artikkel 3), forrangprinsippet og trusselen om økonomiske sanksjoner i praksis plasserte Grunnloven på gangen.

Det overordnede målet for det politiske lederskapet (Gro Harlem Brundtland og Høyre-opposisjonen) var at Norge skulle integreres i det europeiske markedet.

Lovavdelingens oppgave ble derfor ikke å være Grunnlovens uavhengige vaktbikkje, men å fungere som arkitekter som snekret et juridisk fikenblad stort nok til at Stortinget kunne stemme det igjennom, uten å utløse revolusjon hos folket.

Ved å late som om 1962-paragrafen fortsatt var et gyldig verktøy – til tross for at 1964-dommen hadde fjernet alle nasjonale bremser – godtok juristene og politikerne at Norges suverenitet ble overført til et system som ikke anerkjenner nasjonale begrensninger.

Fundamentet ble rigget på en forutsetning de visste var falsk.

Dette viser hvordan hele det juridiske reisverket rundt EØS hviler på en bevisst omgåelse.

Den dypeste ironien i hele denne konstitusjonelle historien?

Ved å tie i etterkant av 1963- og 1964-dommene for å beskytte det politiske prosjektet, snekret juristene i Justisdepartementets lovavdeling i praksis sitt eget fengsel.

Før 1992 fungerte Lovavdelingen som en uavhengig konstitusjonell portvakt. De kunne gi tunge, prinsipielle vurderinger og tvinge Stortinget til å bremse opp dersom en politisk idé stred mot Grunnloven.

Men i det øyeblikket Stortinget i oktober 1992 vedtok EØS-avtalen – med den innebygde lojalitetsplikten (artikkel 3) og forrangsprinsippet (EØS-lovens § 2) – ble spillereglene forandret for juristene selv også:

Etter 1992 var det ikke lenger Lovavdelingens oppgave å vurdere om en ny EU-rettsakt var i overensstemmelse med den norske statsrettens ånd. Deres eneste mandat ble å finne ut hvordan man mest smidig kunne dytte rettsakten inn i det norske lovverket uten at det oppstod synlig motstrid.

Fordi lojalitetsplikten og forrangprinsippet også binder statens eget embetsverk og domstolene, kan ikke Lovavdelingen i dag skrive en juridisk betenkning som råder regjeringen til å trenere eller blokkere en EU-rettsakt. Gjør de det, medvirker de aktivt til et traktatbrudd som vil bli sanksjonert av ESA og EFTA-domstolen.

Juristenes eget handlingsrom ble redusert til en ren prosedyrenavigeringi tåkeheimen.

Det er derfor Justisdepartementets lovavdeling i dag produserer de berømte vurderingene om at nye overføringer av makt (som ACER) er «lite inngripende».

De har ikke noe valg; de må bruke den jussen som kreves for å holde EØS-maskineriet i gang.

Pølsemetoden: Grunnlovens dråpe-for-dråpe-utvanning.

Siden den tunge suverenitetsparagrafen (§ 115) krever et skjerpet 3/4 flertall, har det politiske lederskapet og embetsverket i stedet perfeksjonert det maktforskere kaller «pølsemetoden». I stedet for å ta den store, ærlige debatten om å avstå store mengder makt på én gang, stykkes suverenitetsavgivelsen opp i bittesmå, umerkelige biter. Ved å systematisk merke nye EU-rettsakter som «lite inngripende», kan Stortinget vedta dem stykkevis og delt med alminnelig flertall etter § 26. Dette er Grunnlovens dråpe-for-dråpe-utvanning:

Hver enkelt bit fremstilles som en harmløs, teknisk justering, men summen av de ca 15 000 EØS-rettsaktene som har rullet inn over landet etter vedtaket i 1992, utgjør en massiv og ugjenkallelig overføring av norsk samfunnsstyring. Ved å kutte suvereniteten i tynne pølseskiver har man gradvis tømt folkestyret for innhold, uten at alarmen noen gang har gått på Stortinget.

Det er et enormt gap mellom det som ble solgt inn til det norske folk, og den juridiske realiteten vi lever i dag.

Befolkningen har blitt ledet frem til dagens situasjon gjennom det som best kan beskrives som politisk og juridisk tåkelegging:

Da det norske folket sa et dundrende NEI til EU i 1972, og våre politikere etterhvert skjønte at de kunne forvente seg et nei i 1994 også, brukte politikerne EØS-avtalen fra 1992 til å omgå folkets vilje – en slags plan B.

De sa at EØS bare var en «handelsavtale» for næringslivet.

De visste utmerket godt at lojalitetsplikten og forrangsprinsippet over tid ville tvinge Norge inn i det samme overnasjonale nettet som et fullt medlemskap gjør.

Ved å overføre makt i bittesmå biter, har de unngått den store, ærlige debatten.

Hvis politikerne i 1992 hadde sagt rett ut:

«Vi signerer og vedtar nå en avtale som betyr at EU-retten skal styre jernbane, finans, arbeidsliv, norsk strøm, landbruk, transport, bygg, avfall, skogen og areal i all fremtid, – og at Grunnloven må vike», ville det mest sannsynlig blitt opprør.

Derfor valgte de å tie om konsekvensene, akkurat slik juristene valgte å tie etter dommene fra 1993 og 1964.

Systemet har låst seg selv:

– Juristene i Justisdepartementets lovavdeling og dommerne i Høyesterett kan ikke lenger beskytte Grunnloven, fordi de er bundet på hender og føtter av lojalitetsplikten og forrangsprinsippet de selv har godkjent og holdt kjeft om.

– Stortinget har abdisert og redusert sin egen jobb til kun å være administratorer for rettsakter fra Brussel.

– Samtidig fungerer skiftende regjeringer som det overnasjonale systemets fremste ekspedisjonskontor; uavhengig av politisk farge sitter statsrådene i realiteten bare og signerer på rettsakter de ikke har makt til å endre.

I mens fortsetter det demokratiske teateret:

Vi går til valg, vi stemmer på partier, og pressen snakker om rød eller blå politikk – men uansett hvem som vinner, ruller det overnasjonale integrasjonstoget videre på de samme skinnene som ble lagt i 1962 med Grunnlovsendringen, der de ble juridisk sementert i 1992 med EØS avtalen.

Siri Hermo