Et leksikon for katastrofe

0
Ronald Reagan og Mikhail Gorbatsjov undertegner INF-avtalen i Det hvite hus i 1987. (Public Domain/Wikimedia Commons) 

Av Scott Ritter
Spesielt for Consortium News, 19. desember 2022

Russland søker våpenkontrollavtaler for å forhindre farlig eskalering. Men USA søker kun ensidig fordel. Dette risikerer full konflikt med mindre det blir endring.

8. desember markerte 35-årsjubileet for undertegningen av traktaten om intermediate nuclear forces (INF) (mellomdistanse kjernefysiske styrker). Denne banebrytende begivenheten for våpenkontroll var et produkt av år med hardhendte forhandlinger og det politiske motet til USAs president Ronald Reagan og den sovjetiske generalsekretæren Mikhail Gorbatsjov som sammen signerte traktaten og overvåket dens ratifisering av deres respektive lovgivere.

De første inspektørene gikk på jobb 1. juli 1988. Jeg var så heldig å regne meg selv blant dem.

I august 2019 trakk tidligere president Donald Trump USA fra INF-traktaten; Russland fulgte kort tid etter, og denne grunnleggende våpenkontrollavtalen eksisterte ikke lenger.

Reduksjonen av våpenkontroll

Oppsigelsen av INF-traktaten er en del av en generell trend som har sett våpenkontroll som en institusjon – og konsept – falle i øynene til politiske beslutningstakere i både Washington og Moskva. Dette punktet ble tydelig i løpet av en to-dagers periode hvor jeg markerte INF-jubileet med veteraner fra våpenkontroll fra både USA og Russland.

Disse ekspertene, hentet fra rekkene av det diplomatiske korpset som forhandlet fram traktaten, militært og sivilt personell som implementerte traktaten og andre fra alle samfunnslag som var tilknyttet traktaten i en eller annen form, hadde alle noe å si om den nåværende tilstanden for amerikansk-russisk våpenkontroll.

En ting som slo meg var betydningen av språk for å definere forventninger om våpenkontroll blant de forskjellige aktørene. Ord har mening, og en av de kritiske aspektene ved enhver våpenkontrollforhandling er å sikre at traktatteksten betyr det samme på begge språk.

Da INF-traktaten ble fremforhandlet, hadde amerikanske og sovjetiske forhandlere fordelen av flere tiår med forhandlingshistorie med anti-ballistiske missiler (ABM)-traktaten, de strategiske våpenbegrensningssamtalene (SALT) og START, hvorfra et felles leksikon for terminologi ble opprettet.

Gjennom årene bidro dette leksikonet til å effektivisere både forhandling og implementering av ulike våpenkontrollavtaler, og sikret at alle var på samme side når det kom til å definere hva de forpliktet til.

Etter å ha lyttet til disse erfarne våpenkontrollekspertene var det imidlertid klart for meg at et felles leksikon for våpenkontrollterminologi ikke lenger eksisterte – ord som en gang hadde en felles definisjon, betydde nå forskjellige ting for forskjellige mennesker, og dette definisjonsgapet kunne – og faktisk ville – videreutvikles etter hvert som hver side fulgte sin respektive visjon om våpenkontroll uten noen meningsfull kontakt med den andre.

Det amerikanske leksikonet

Missile site control building at the Stanley R. Mickelsen Safeguard Complex, North Dakota, 1992. Under the ABM Treaty the U.S. was permitted to deploy a single ABM system protecting an area containing ICBM launchers. (National Park Service/Wikimedia Commons)

Nedrustning. Tilsynelatende betyr ikke nedrustning det den en gang gjorde for USA – den faktiske verifiserbare elimineringen av utpekte våpen og kapasitet. Faktisk er nedrustning og dens følge, reduksjon, ikke lenger på moten blant det amerikanske våpenkontrollmiljøet. I stedet er det en våpenkontrollprosess designet for å fremme den nasjonale sikkerhetsinteressen. Og med våpenkontroll mener vi våpenøkning.

Amerika, ser det ut til, driver ikke lenger med våpenreduksjon. Vi kvittet oss med ABM- og INF-traktatene, og som et resultat distribuerer vi en ny generasjon ballistiske missilforsvarssystemer og mellomdistansevåpen. Selv om dette er foruroligende nok, kommer den virkelige trusselen hvis og når den eneste gjenværende våpenkontrollavtalen mellom USA og Russland – den siste START-avtalen – utløper i februar 2026.

Hvis det ikke er fremforhandlet en erstatningstraktat med tilsvarende kapasitet, ratifisert og klar for implementering på det tidspunktet, vil forestillingen om strategisk våpenkontroll være fullstendig løsrevet fra enhver kontrollerende mekanisme. USA vil da stå fritt til å modernisere og utvide sitt strategiske atomvåpenarsenal. Nedrustning, ser det ut til, betyr det stikk motsatte – opprustning. George Orwell ville vært stolt.

The Interagency (tverretaten). Da INF-traktaten ble forhandlet og implementert, fikk USA et enkelt kontaktpunkt for våpenkontrollspørsmål – Arms Control and Disarmament Agency, eller ACDA. ACDA ble dannet av president John F. Kennedy på begynnelsen av 1960-tallet, og ga grunnlaget for kontinuitet og konsistens for USAs våpenkontrollpolitikk, selv da Det hvite hus skiftet hender.

Mens det var mange byråkratiske interessenter involvert i å formulere og gjennomføre USAs våpenkontrollpolitikk, hjalp ACDA med å styre flokken over deres ofte konkurrerende visjoner gjennom det som ble kjent som den tverretatlige prosessen – et system med koordinerende grupper og komiteer som brakte de forskjellige aktørene sammen rundt et bord for å hamre ut en enhetlig visjon for nedrustning og våpenkontroll. The Interagency var imidlertid mer en prosess enn en frittstående enhet.

Hvordan tidene har endret seg. I dag er ACDA borte. I stedet er det som omtales som The Interagency. Mer enn en enkel prosess har The Interagency forvandlet seg til en frittstående politikkutformende enhet som er mer enn bare den kombinerte kraften til dens bestanddeler, men snarere en truende realitet som dominerer politiske beslutninger rundt våpenkontroll.

The Interagency har beveget seg bort fra å være en prosess designet for å strømlinjeforme utforming av politikk, og i stedet forvandlet til en enkeltstående enhet hvis oppgave er å motstå endring og bevare eksisterende maktstrukturer.

Mens de ulike avdelingene og byråene som utgjør det amerikanske nasjonale sikkerhetssystemet tidligere kunne forme den tverretatlige prosessen på en måte som gjorde det lettere å formulere og implementere politikk, fungerer The Interagency i dag som en permanent bremse for fremskritt; en mekanisme der nye politiske initiativer forsvinner for aldri å bli sett igjen.

Sole Purpose (eneste formål). Sole Purpose er en doktrinært konsept som hevder at det eneste formålet med USAs atomarsenal er avskrekking, og at amerikanske atomvåpen kun eksisterer for å svare på ethvert atomangrep mot USA på en slik måte at effektiv eliminering av nasjonen eller nasjonene som angrep USA ville være garantert.

Sole Purpose var knyttet til forestillingen om gjensidig sikret ødeleggelse, eller MAD. Sole Purpose / MAD var hjørnesteinsfilosofien til påfølgende amerikanske presidentadministrasjoner. I 2002 gjorde imidlertid administrasjonen til president George W. Bush slutt på Sole Purpose -doktrinen, og innførte i stedet en holdning som mente at USA kunne bruke atomvåpen forebyggende, selv i visse ikke-nukleære scenarier.

Da Barack Obama ble president, lovet han å endre Bush-æraens politikk med forebygging, men da hans åtte år lange periode som amerikansk øverstkommanderende var fullført, forble politikken allikevel uendret. Obamas etterfølger, Donald Trump gikk et skritt lenger ved å skape enda flere muligheter for bruk av amerikanske atomvåpen.

Den nåværende president Joe Biden, gikk til valg på et å gjenopprette Sole Purpose til sin opprinnelige hensikt. Men da han tiltrådte vervet, forvant Bidens Sole Purpose-politikk inn i The Interagency, som ikke var klar for en slik endring.

I stedet har Sole Purpose fått sitt formål endret i den grad at det nå reflekterer en politisk holdning med atomforebygging. Utrolig nok er det eneste formålet med amerikanske atomvåpen i dag å være forberedt på å utføre forebyggende angrep mot truende eller overhengende trusler. The Interagency mener altså at dette representerer det beste for det amerikanske folket.

Det russiske leksikonet

The Kremlin (A.Savin, WikiCommons)

Gjensidighet. Gjensidighet er den gylne regel for våpenkontroll – gjør mot andre som du vil at andre skal gjøre mot deg. Det var kjernen INF-traktaten. Kort sagt, hvis amerikanerne ikke behandlet de sovjetiske inspektørene bra, kunne man garantere at amerikanske inspektører på kort tid var sikre på å møte nøyaktig det samme igjen.

Gjensidighet var konseptet som hindret traktaten i å henge seg fast i småsaker og tillot den å oppnå de enorme suksessene den hadde.

I henhold til vilkårene i den nye START-traktaten har hver side lov til å gjennomføre opptil 18 inspeksjoner per år. Før de ble stanset i 2020 på grunn av pandemien, hadde totalt 328 inspeksjoner blitt utført av begge sider med gjensidighetsreglene på plass og overholdt.

Men tidlig i 2021, da begge sider ble enige om at inspeksjoner kunne gjenopptas, demonstrerte USA i realiteten at konseptet med gjensidighet var lite mer enn et propagandatriks for å få Russland til å føle seg «lik» i traktatens øyne.

Da russerne forsøkte å gjennomføre en inspeksjon i juli, ble flyet som fraktet inspeksjonsteamet nektet tillatelse til å fly gjennom luftrommet til europeiske land på grunn av sanksjoner som forbød kommersielle flyvninger til og fra Russland i kjølvannet av den russiske invasjonen av Ukraina. Russerne avlyste inspeksjonen.

Senere, i august, forsøkte USA å sende sitt eget inspeksjonsteam til Russland. Russerne nektet imidlertid teamet tillatelse til å gå inn, med henvisning til spørsmål om gjensidighet – hvis russiske inspektører ikke kunne utføre sine inspeksjonsoppgaver, ville USA på samme måte bli nektet.

For Russland er definisjonen av gjensidighet ganske klar – lik behandling under vilkårene i en traktat. For USA er imidlertid gjensidighet bare et annet konsept som det kan bruke til å forme og opprettholde de ensidige fordelene det har opparbeidet seg gjennom årene når det kom til å implementere New Start-traktaten.

Forutsigbarhet. Historisk sett var hovedformålet med våpenkontrollavtaler å oppnå en felles forståelse av gjensidige mål og midler for å oppnå dem, slik at det over den avtalte tidsrammen ville eksistere et element av stabilitet fra forutsigbarheten til avtalen.

Dette krevde selvfølgelig enighet om definisjoner og hensikter ledsaget av en gjensidig forståelse av de fire hjørnesteinene av avtalen, spesielt om kvantifiserbare emner som traktatbegrensede elementer.

Under INF-traktaten var målene for begge parter absolutte: total eliminering av de involverte våpnene som eksisterte i en klasse dekket av traktaten. Man kunne ikke bli mye klarere enn det, og i midten av 1991 hadde alle våpen som omfattet av traktaten blitt ødelagt av både USA og Sovjetunionen.

Påfølgende inspeksjoner var fokusert på å sikre at begge sider fortsatte å overholde sin forpliktelse til å permanent ødelegge våpensystemene som utpekt for eliminering og ikke produsere eller distribuere nye våpensystemer som ville være forbudt i henhold til vilkårene i traktaten.

Under Ny START er målene og målene langt mer uklare. Ta for eksempel spørsmålet om dekommisjonering av atom-kompatible bombefly og ubåt-avfyrte ballistiske missil-utskytningsrør. Målet er å komme frem til et fast tall som oppfyller traktatens bokstav og hensikt.

Men USA har forpliktet seg til å dekommisjonere både B-52H og Trident missilutskytningsrør ombord på Ohio-klasse ubåter på en måte som tillater reversering, noe som betyr at de absolutte målene som er forestilt i traktaten, og rundt hvilke strategisk planlegging og holdning er utledet, ikke er absolutte, men fleksible.

A UGM-133A Trident II ballistic missile is launched from the U.S. Navy Ohio-class ballistic missile submarine USS West Virginia in 2014. (U.S. Navy)

Som sådan må russiske strategiske planleggere ikke bare planlegge for en verden der de traktatpålagte endemålene er i kraft, men også muligheten for et scenario der B-52H-bombeflyene og Trident-utskytningsrørene bringes tilbake til driftsstatus.

Dette scenariet er bokstavelig talt lærebokens definisjon av uforutsigbarhet, og det er grunnen til at Russland ser skjevt på ideen om å forhandle frem en ny våpenkontrolltraktat med USA. Så lenge USA favoriserer traktatspråk som produserer slik uforutsigbarhet, vil Russland mer enn sannsynlig melde seg ut.

Ansvarlighet. Et av de oftest siterte utsagn som dukket opp fra INF-traktaten er «verifisert tillit». Denne aforismen bidro til å lede traktaten gjennom den enestående suksessen til dens 13-årige virkeperiode med mandatinspeksjoner (fra 1988 til 2001). Men når inspeksjonene var over, ble «verifisere»-aspektet av traktaten mer diffust og startet med det forvitring av tilliten mellom USA og Russland.

Et sentralt aspekt ved enhver våpenkontrollavtale er dens fortsatte relevans for de deltakende nasjonenes nasjonale sikkerhetspolitikk. Samtidig som INF-inspeksjonene ble avsluttet, trakk administrasjonen til president George W. Bush seg fra 1972-avtalen om anti-ballistiske missiler (ABM).

Ved å gjøre dette drev USA seg selv inn i en bane der prinsippene som hadde ligget til grunn for våpenkontroll i flere tiår med varig nedtrapping av kjernefysiske spenninger gjennom overholdelse av prinsippene for nedrustning fastsatt i gjensidig forsterkende avtaler, ikke lenger kunne brukes.

Ved ensidig å avhende ABM-traktaten, åpnet USA døren for distribusjon av ABM-systemer i Europa. To Mk. 41 Aegis Ashore anti-missilforsvarssystemer, normalt utplassert som en del av et skips Aegis-kompatible kryssere og destroyere, ble i stedet installert på bakken i Romania og Polen. Saken med Mk. 41-systemet er at utskytningsboksene er i stand til å avfyre enten SM-3-missilet som en avskjærer, eller det sjøbaserte kryssermissilet Tomahawk.

Russland protesterte mot at Mk. 41 var et mulig angrepssystem brukt på bakken, og hevdet at USA ved å gjøre dette krenket INF-avtalen ved å utplassere et bakkeutskytende kryssermissil.

USA avviste de russiske påstandene, og erklærte at oppskytningskonfigurasjonen utelukkende var for avfyring av bakke-til-luft-missiler. Imidlertid nektet USA å gi Russland den typen tilgang som ville være nødvendig for å fastslå den faktiske vitenskapen bak USAs påstand om at missilbatteriene kun var konfigurert til å fungere i bakke-til-luft-modus.

USA hevdet også at det var umulig for Mk. 41 å innlemme Tomahawk-kryssermissilet eller en oppfølgingsvariant av SM-3 eller SM-6 Typhoon, som er bakke-til-bakke-missiler med rekkevidde (som kunne nå Mosvka) som ville bryte INF-traktaten.

(Fjerning av disse missilene fra Polen og Romania var et krav Russland stilte i utkast til traktatforslag til USA i desember i fjor. Etter at USA avviste det, grep Russland inn i Ukraina.)

Som tilfellet hadde vært med ABM-traktaten, hadde USA blitt lei av restriksjonene som ble pålagt av INF-traktaten. Amerikanske militærplanleggere var ivrige etter å stille med en ny generasjon INF-våpen for å motvirke det de oppfattet som den økende trusselen fra Kina, hvis ballistiske missilarsenaler ikke var begrenset av traktaten.

ABM- og INF-traktatene hadde blitt ubeleilige for USA, ikke på grunn av noen handlinger utført av deres traktatpartner Russland, men snarere på grunn av en aggressiv, ekspansiv forestilling om amerikansk maktprojeksjon som helt og holdent fjernet hensikten med traktatene.

Våpenkontrollavtaler er ikke ment å legge til rette for utvidelse av militær makt, men snarere begrense den. Ved å se på traktatforpliktelser som noe man kunne gi opp, forkastet USA hele filosofien bak våpenkontroll.

Dessuten dreide taktikken som ble brukt av USA for å undergrave troverdigheten til INF-avtalen, rundt å lage et tilfelle av påståtte russiske brudd bygget rundt «etterretning» om utviklingen av et nytt russisk bakkeutskytende kryssermissil, 9M729, som USA hevdet beviste at det nye missilet var i strid med INF-traktaten.

At etterretningen aldri ble delt med russerne, eroderte ytterligere levedyktigheten til USA som traktatpartner. Da russerne tilbød det faktiske 9M729-missilet for fysisk inspeksjon for å overbevise USA om å forbli i INF-traktaten, hindret ikke bare USA amerikanske tjenestemenn i å delta, men også andre NATO-allierte.

Til slutt trakk USA seg fra INF-traktaten i august 2019. Mindre enn en måned senere gjennomførte USA en testoppskyting av kryssermissilet Tomahawk fra et Mk. 41 utskytningsrør. Russerne hadde hatt rett hele tiden – USA, ved å forlate ABM-avtalen, hadde brukt utplasseringen av såkalte nye ABM-steder som et dekke for plassering av INF-kompatible bakkeraketter på Russlands dørstokk.

Og likevel betaler USA ingen pris – det er ingen ansvarlighet for slik dobbeltspill. Våpenkontroll, en gang en bastion av nasjonal integritet og ære, hadde blitt redusert til en spøk av USAs handlinger.

Ingen tillit igjen

Uten felles språk kan det ikke være noen felles visjon, ingen felles hensikt. Russland fortsetter å søke våpenkontrollavtaler ment å begrense arsenalene til de involverte partene for å forhindre farlige eskalerende handlinger, samtidig som det påtvinger forholdet en viss grad av forutsigbar stabilitet.

USA søker kun ensidig fordel.

Inntil dette er endret, kan det ikke være noen meningsfull våpenkontrollsamhandling mellom USA og Russland. Ikke bare vil den nye START-avtalen utløpe i februar 2026, men det er også usannsynlig at den viktigste verifikasjonskomponenten i traktaten – inspeksjoner på stedet – vil bli gjenopplivet mellom nå og da.

Dessuten er det umulig å se hvordan en ny våpenkontrollavtale for å erstatte den utløpte Nye START-avtalen kan forhandles, ratifiseres og implementeres i løpet av den korte tiden som gjenstår. Det er ingen tillit mellom Russland og USA når det gjelder våpenkontroll.

Uten traktater er det ingen verifisering av virkeligheten. Både amerikanske og russiske arsenaler vil bli frigjort fra traktatbaserte begrensninger, noe som fører til et nytt våpenkappløp som det bare kan være én målstrek for – total atomkrig.

Det er en lang liste over ting som må skje hvis meningsfull våpenkontroll noen gang skal gjenoppta sin plass i de diplomatiske arsenalene til enten USA eller Russland. Før begge sider kan fortsette å snakke med hverandre, må de imidlertid først lære det vanlige språket for nedrustning på nytt.

Fordi den nåværende semantikken for våpenkontroll er lite mer enn et leksikon for katastrofe.


Denne artikkelen ble først publisert av ConsortiumNews:

SCOTT RITTER: A Lexicon for Disaster

Oversatt til norsk for steigan.no av Runar B.

Forrige artikkelDen vanligste løgnen i 2022
Neste artikkelNy nedstengning og nye tiltak?
Scott Ritter er en tidligere US Marine Corps etterretningsoffiser som tjenestegjorde i det tidligere Sovjetunionen med å implementere våpenkontrollavtaler, i Persiabukta under Operasjon Desert Storm og i Irak for å føre tilsyn med nedrustningen av masseødeleggelsesvåpen. Hans siste bok er Disarmament in the Time of Perestroika, utgitt av Clarity Press.