EØS: Den politiske rullebanen og forhåndstilpasningen

Statsminister Gro Harlem Brundtlands berømte departementsskriv fra 1988 markerte det offisielle startskuddet for det som i statsvitenskapen og historieforskningen kalles «forhåndstilpasningen» til EU. 

Dette dokumentet og strategien bak forklarer hvorfor endringen av Energiloven i 1990/91 ikke var en isolert særnorsk hendelse, men en brikke i et langt større spill.

I 1988 sendte Gro Harlem Brundtlands regjering ut en instruks til alle departementer og offentlige etater. Beskjeden var klokkeklar: 

Norge skulle heretter legge EUs tidsplan for det indre markt (det såkalte 1992-prosjektet) til grunn for alt nasjonalt lovarbeid. 

Departementene fikk beskjed om at hver eneste gang de utredet nye norske lover eller forskrifter, skulle de sjekke hva EU gjorde på området. Målet var bevisst å harmonisere norske regler med EUs regelverk før avtalene i det hele tatt var ferdigforhandlet. 

Dette ble gjort for at Norge ikke skulle havne på et sidespor, og for å gjøre en fremtidig integrering (EØS eller medlemskap) så smertefri som overhode mulig.

Da embetsverket og regjeringen – som da hadde skiftet til Syse-regjeringen – utarbeidet den nye Energiloven i 1990, passet dette perfekt inn i 1988-instruksen. 

EU jobbet på den tiden intenst med planene om å liberalisere og markedsrette infrastrukturen sin gjennom det indre markedet. Ved å avvikle det norske monopol- og forsyningssystemet i 1990 og erstatte det med fri konkurranse og marked, gjorde Norge akkurat det Gro-skrivet krevde: 

Vi agerte og tilpasset oss EUs kommende krav i forkant. 

Da EØS-avtalen ble signert i 1992 og Energimarkedspakke 1 kom i 1996, var den norske energiloven allerede «EU-kompatibel».

Det systemet som materialiserer seg i dag, er ikke et resultat av plutselige innfall de siste årene. Det er den logiske og planlagte endestasjonen for en politisk og juridisk prosess som ble satt på skinner av det politiske etablissementet – med Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet i spissen – helt fra 1980-tallet.

Forhåndstilpasningen og Gro-skrivet kom altså ikke ut av det blå; det var et direkte svar på dramatiske endringer i Brussel som ble hamret ut mellom 1984 og 1986, og den tette dialogen som fulgte. 

Historien bekrefter at Gro Harlem Brundtland agerte på bakgrunn av de føringene og forventningene som ble lagt av EU i disse årene.

I april 1984 møttes ministrene fra både EF-landene og EFTA-landene (hvor Norge var medlem) i Luxembourg. Her ble Luxembourg-erklæringen vedtatt. Dette var det første offisielle startskuddet for et tettere samarbeid, og EU ga klar beskjed om at dersom EFTA-landene ville ha adgang til det felleseuropeiske markedet, måtte de være forberedt på å harmonisere regelverket sitt.

I 1985 la EF-kommisjonen frem sitt berømte «White Paper» om det indre marked, fulgt av vedtaket om Enhetsakten (Single European Act) i desember 1985. 

EU gjorde det klart at innen utgangen av 1992 skulle det indre markedet være en realitet. 

Forventningen til land på utsiden, som Norge, var enten å tilpasse seg og svelge unna reglene, eller bli stående økonomisk isolert.

I juni 1988 var EF-kommisjonens mektige president, Jacques Delors, på offisielt besøk i Norge og satt i møter med Brundtland. Delors’ budskap til statsministeren var krystallklart: 

EU kom ikke til å bremse opp sitt indre marked for å ta hensyn til særkrav fra enkeltland i EFTA. 

Hvis Norge og EFTA ville ha en mer omfattende og formell avtale (det som senere ble EØS-avtalen), måtte de bevise at de var i stand til å snakke med én stemme og implementere EUs regelverk raskt og effektivt.

Det var i de påfølgende ukene etter dette møtet med Jacques Delors at Brundtland-regjeringen sendte ut den interne ordren til departementene. Gro H. Brundtland innså at EU satt med alle kortene på hånden. For her til lands å overbevise Brussel om at Norge var en seriøs og samarbeidsvillig partner før forhandlingene startet, måtte embetsverket instrueres til å tenke som EU i alle lovprosesser.

Endringen av Energiloven i 1990/91 var i praksis en direkte leveranse på de forventningene om markedsliberalisering som EU hadde lagt føringer for helt siden 1985. Den passet som hånd i hanske inn i de analysene som ble sendt hjem fra diplomatiet i Brussel, og som Jacques Delors personlig hadde understreket overfor Gro Harlem Brundtland i 1988.

Dette maktspillet mellom Gro Harlem Brundtland og Jacques Delors – og hvordan det ble brukt på hjemmebane i Norge – er et av de mest fasinerende kapitlene i moderne norsk politisk historie. Historikere og statsvitere peker på at dette var et tveegget spill. Det var en kombinasjon av reelt ytre press fra Brussel, men også en høyst bevisst, taktisk utnyttelse av dette presset for å tvinge gjennom een omfattende markedsvending av det norske samfunnet.

Jacques Delors var en kompromissløs arkitekt for det europeiske integrasjonprosessprosjektet. 

Da han møtte Brundtland, la han rammene for det som i realiteten var et ultimatum:

• Ingen «à la carte»-løsninger: 

Delors gjorde det klart at Norge ikke kunne plukke de delene av det indre markedet de likte (som tollfrihet for fisk eller olje) og avvise resten (som fri flyt av kapital, arbeidskraft eller felles konkurranseregler for energi).

• Homogenitet over alt: 

Lovverket i hele EØS-området måtte være identisk. Delors ga Brundtland beskjed om at hvis Norge ville sitte ved bordet, måtte det norske embetsverket slutte å somle med særkrav og i stedet begynne å kopiere EUs regelverk direkte.

I stedet for å gå i forsvarsposisjon mot Delors’ tøffe krav, brukte Gro Harlem Brundtland dette aktivt som et politisk verktøy på hjemmebane. Hun snudde det ytre presset til sin egen fordel for å gjennomføre en radikal økonomisk snuoperasjon (modernisering) av Norge:

• Disiplinering av eget parti og LO: 

På slutten av 1980-tallet var Arbeiderpartiet og fagbevegelsen (LO) dypt splittet. Den tradisjonelle venstresiden ønsket å beholde sterk statlig styring, subsidiering av industrien og offentlige monopoler. Ved å peke på Brussel kunne Gro si: 

«Vi har ikke noe valg. Hvis vi skal redde arbeidsplassene i eksportindustrien, krever EU at vi liberaliserer markedene våre».

EUs krav ble en perfekt lynavleder for upopulære reformer. 

Når postkontorer ble lagt ned, jernbanen ble stykket opp, eller som i 1990 – da det gamle, trygge kraftmonopolet ble oppløst gjennom Energiloven – kunne regjeringen skylde på at dette var internasjonale spilleregler Norge var nødt til å tilpasse seg.

Dette spillet skapte en helt ny politisk dynamikk på Stortinget. Senterpartiet og SV så tidlig hva som holdt på å skje, og anklaget Brundtland for å snik-innmelde Norge i EU gjennom bakdøren før folket i det hele tatt hadde fått sagt sitt. For å nøytralisere denne motstanden, lente Gro Harlem Brundtland seg på Høyre. 

Siden Høyre (og FrP) ideologisk sett ønsket markedsliberaliseringen og privatiseringen velkommen, dannet det seg en mektig «ja-allianse» i Stortinget. Høyre og FrP ga Brundtland det nødvendige flertallet for å endre de norske lovene (inkludert Energiloven), mens Gro leverte den praktiske gjennomføringen via embetsverket.

Det teknokratiske maskineriet bak kulissene:

Når man skal forstå den strategiske arkitekturen bak forhåndstilpasningen, må man rette søkelyset mot en person som i den brede offentligheten nesten helt har gått under radaren, nemlig toppdiplomaten Kjell Eliassen. For å forstå hvorfor hans rolle er underkommunisert, men likevel så avgjørende, må man se på hvordan maktstrukturen i Utenriksdepartementet (UD) fungerte på 1980-tallet.

Kjell Eliassen var definisjonen på en klassisk, mektig toppbyråkrat i etterkrigstidens Norge. Han var jurist, en bauta innen folkerett og ekspedisjonssjef i rettsavdelingen, før han ble utnevnt til utenriksråd – den øverste administrative lederen i Utenriksdepartementet (1980–1984). 

Mens skiftende utenriksministre kom og gikk, satt embetsverket under Eliassens faglige ledelse med kontinuiteten og den reelle makten over hvordan norsk utenriks-, retts- og handelsstrategi ble utformet.

Det var under Eliassens ledelse i første halvdel av 80-tallet at UD i dypeste hemmelighet begynte å analysere konsekvensene av EFs planer om det indre marked. Da han senere ble stasjonert som ambassatør til USA (1984–1988) og Storbritannia (1989–1994), var grunnlaget allerede lagt. 

Det var hans og den sentrale UD-ledelsens tunge, folkerettslige analyser som lå klare på skrivebordet da Gro Harlem Brundtland tok over som statsminister for andre gang i mai 1986.

Konklusjonen fra denne innerste sirkelen i UD var krystallklar: 

Norge har ingen sjanse til å overleve økonomisk på utsiden av det europeiske markedet, og siden vi ikke kan melde oss inn politisk akkurat nå (på grunn av det nasjonale traumet fra 1972), må vi forhåndstilpasse oss juridisk i stedet.

Da Gro sendte ut sitt berømte departementsskriv i 1988, var dette i realiteten en ren politisk iverksettelse av den strategien Kjell Eliassen og makteliten i UD hadde meislet ut i årene før. 

Politikeren Gro ble her verktøyet som satte embetsverkets vilje ut i livet. 

Eliassen hadde den unike faglige tyngden til å vite nøyaktig hvor grensene for folkeretten og Grunnloven gikk, og hvordan man måtte navigere juridisk for å harmonisere Norge med Brussel uten å utløse for tidlige politiske alarmklokker.

I felten i Brussel ble denne strategien fulgt opp i de faktiske, lukkede møtene med EF-kommisjonen etter Luxembourg-erklæringen (1984) og Enhetsakten (1985). Her satt Norges stasjonssjefer ved Brussel-ambassaden, Christian Berg-Nielsen (frem til 1987) og deretter Knut Sverre (fra 1987 til 1994), sammen med Eivinn Berg, som var ekspedisjonssjef i UDs markedsavdeling før han i 1988 ble utnevnt til Norges aller første rene EU-ambassadør. 

Det var disse diplomatene som sendte de uomtvistelige rapportene hjem til Oslo om at EU overhode ikke kom til å gi Norge noen særfordeler, noe som bekreftet UDs analyser og utløste Gro-skrivet.

Hvorfor er denne strategiske rollen til embetsverket underkommunisert? 

På 80-tallet opererte man fortsatt etter det klassiske idealet om at embetsverket skulle være «usynlig». De skulle utrede, analysere og legge premissene, mens politikerne tok støyten og æren (eller skylden) i offentligheten. 

Hadde offentligheten på slutten av 80-tallet fått vite i hvor stor grad en ikke-valgt embetsmannselite i UD i praksis styrte Norges integrering inn i EU, ville det skapt en politisk eksplosjon på Nei-siden. 

Ved å holde de interne, strategiske notatene unna medierampelyset, kunne regjeringen fremstille 1988-tilpasningen som et nødvendig, løpende politisk håndgrep, snarere enn en langsiktig, teknokratisk masterplan.

Uten dette grundige juridiske forarbeidet i UD på 1980-tallet, ville verken Gro Harlem Brundtland hatt de nødvendige faglige argumentene for sitt 1988-skriv, og den påfølgende operative generasjonen av rådgivere – som Morten Wetland og Jonas Gahr Støre – ville ikke hatt de ferdige rammene de trengte for å fullføre EØS-arkitekturen under forhandlingene tidlig på 90-tallet.

Ved å bruke «forhåndstilpasningen» fra 1988 og utover, sørget Brundtland-regjeringen og embetsverket for at det norske samfunnet var så gjennomregulert av EU-regler at da det norske folket endelig sa NEI til EU-medlemskap i 1994, var det i praksis for sent å snu. 

– Skinnene var allerede lagt. 

– Det strategiske forarbeidet var utført.

– Energiloven var vedtatt, og EØS-avtalen (som FrP sikret flertall for i 1992) sørget for at det strategiske toget har fått rulle uforstyrret videre helt frem til dagens energipakker.

Når kritikere som Synnøve Taftø reagerte så sterkt i 1991/92, var det nettopp fordi de opplevde at toppjurister brukte sin enorme folkerettslige ekspertise til å tjene statens, embetsverkets og det økonomiske etablissementets interesser, i stedet for å beskytte folkets nasjonale råderett slik den er nedfelt i Grunnloven. 

For Nei-siden, folkerettsjurister på grasrota og kritikere som Taftø, var denne tilnærmingen et klart demokratisk svik. De argumenterte med at en folkeretts- og grunnlovsekspert burde ha som sin øverste moralske plikt å forsvare folkesuverenitetsprinsippet – at all makt skal utgå fra folket via Stortinget, slik Grunnloven krever.

Ved å bruke sin intellektuelle kapasitet til å utarbeide «forhåndstilpasning», «dynamisk regelverksutvikling» og kompliserte tolkningsmetoder, bidro eliten til å tåkelegge overføringen av makt til Brussel. 

De rigget et system som i praksis omgikk behovet for en åpen, ærlig grunnlovsdebatt, og som gjorde det norske folkestyret til statister i en prosess der rammene allerede var lagt av byråkrater.

Historien om maktspillet rundt maktens korridorer i Oslo og Brussel illustrerer at folkeretten er et verktøy, og hvem den tjener avhenger helt av hvem som holder i penselen. 

I dette tilfellet ble den brukt av en homogen elite som satte økonomisk integrasjon og internasjonale avtaler høyere enn tradisjonelt nasjonalt selvstyre.

Siri Hermo