oss 100 kroner!
Høringssvar fra Fagnettverket Inngrep (inngrep.no) v/advokat Thomas Rønning
Dato: 03.03.2022
Høringssvar – forlengelse av reglene om koronasertifikat
1. INNLEDNING
Det vises til regjeringens beslutning av 9. februar 2022 om at det nasjonale koronasertifikatet skal ha samme gyldighetskriterier som EU-sertifikatet, samt høringsnotatet av 11. februar 2022 med «Forslag til lov om midlertidige endringer i smittevernloven (forlengelse av reglene om koronasertifikat)» utarbeidet av Helse- og Omsorgsdepartementet. Hovedformålet med forslaget er å forlenge eksisterende regler om bruk av differensierte smitteverntiltak og koronasertifikat frem til 1. juli 2023, dvs. en forlengelse på ett år i forhold til gjeldende hjemmel.
Høringsfrist er satt til 4. mars 2022. Herværende brev er fagnettverket Inngreps rettidige høringssvar. Inngrep er et uformelt nettverk av fagfolk innenfor medisin og juss som organiserte seg i mai 2021. Nettverkets formål er å diskutere medisinske og rettslige problemstillinger knyttet til håndteringen av Covid 19-pandemien. I desember 2021 etablerte vi nettsiden inngrep.no som plattform for å formidle kunnskap og debatt til allmenheten. Pr. dags dato er et hundretalls leger, psykologer og jurister tilknyttet vårt tverrfaglige nettverk, og tallet på deltakere stiger jevnt i takt med at flere og flere får øynene opp for hva en fremtid med koronasertifikat som «passerseddel» i det norske samfunnet vil innebære. Høringssvaret er ført i pennen av undertegnede på vegne av nettverket.
Inngrep mener oppsummert at lovforslaget er smittevernfaglig unødvendig, etisk betenkelig, og juridisk sett preget av overfladiske begrunnelser og selektiv utvelgelse av rettskilder for å rettferdiggjøre lovstridige inngrep i borgernes friheter. I dagens sikkerhetssituasjon på grunn av krigen i Ukraina, utgjør dessuten koronasertifikatet en sikkerhetsrisiko. Nedenfor vil vi utdype synspunktene.
2. FORSLAGET ER LOVSTRIDIG
2.1 Forslaget bygger på et falskt premiss om midlertidighet
Forslaget om å forlenge reglene om koronasertifikat begrunnes med «beredskapshensyn». Behovet for å beholde en høy beredskap helt frem til 1. juli 2023 begrunnes med mulighetene for en «endret smittesituasjon», for å kunne «gjeninnføre strenge smitteverntiltak» og for å kunne «reagere effektivt». Denne begrunnelsen har flere svakheter, og bygger på falske premisser.
For det første avslører begrunnelsen at det er usant når departementet hevder at forlengelsen av sertifikathjemmelen bare er aktuell for ett år – frem til 1. juli 2023, jf. også forsnakkelsen på s. 29 i forslaget hvor det uttales at lovhjemlene «i utgangspunktet» skal forlenges ett år. Er begrunnelsen for å ta innenlands koronasertifikat i bruk «beredskapshensyn», er det åpenbart at dette kan anføres til støtte for ordningen når som helst – man vil jo alltid ha bruk for «beredskap» i forhold til en pandemi. Når dette er den bærende begrunnelsen vil koronasertifikatet med stor sannsynlighet bli forsøkt gjort til en permanent løsning på et senere tidspunkt. Det vil i så fall være uakseptabelt, og i strid med gjentatte forsikringer om ordningens midlertidighet. Samfunns- og pandemiberedskap må hvile på andre pilarer enn tvangsinngrep mot borgerne. Norsk folkehelse har alltid bygd på grunnleggende prinsipper som frivillighet og tilrettelegging for gode helsevalg, ikke autoritære virkemidler.
For det andre knyttes innenlands bruk av koronasertifikat opp til EUs sertifikatløsning. Uten at det uttales eksplisitt i høringsnotatet, er implikasjonen av denne tette forbindelsen at norske myndigheter kommer til å opprettholde innenlands koronasertifikat så lenge EU har sitt grenseoverskridende sertifikat. Det er således ingen grunn til å tro at lovhjemmelen for koronasertifikat vil oppheves for godt den 1. juli 2023, med mindre også EU ser seg tjent med å avvikle sertifikatløsningen. Dette betyr at forslaget som er på høring bygger på et falsk premiss om midlertidighet. En måte å berolige befolkningen på kan være at lovforslaget får et tillegg om at forlengelse etter 1. juli 2023 for innenlands bruk under enhver omstendighet er uaktuelt – uavhengig av hva EU måtte gjøre med sitt grenseoverskridende sertifikat. For mer om den lovstridige forbindelsen mellom norsk og europeisk sertifikat straks nedenfor i kapittel 2.2.
2.2 Det er lovstridig å bygge det norske sertifikatet på EUs løsning
Som indirekte erkjent av departementet, er behovet for koronasertifikatet egentlig begrunnet i et ønske om harmonisering med EUs løsninger. Dette gjelder både ideen om et koronasertifikat, de tekniske løsningene, gyldighetsvilkårene, bruksområde, lengden av sertifikatets varighet osv. Men å gjøre et norsk innenlandsk koronasertifikat til en «blåkopi» av EUs grenseoverskridende sertifikat, gjør den norske løsningen lovstridig.
Problemet med å kopiere løsningen, er for det første at EUs sertifikat er ment for grensekryssing, ikke til innenlandske begrensninger på den alminnelige handlefrihet. Hensynene som ligger bak EUs løsninger er derfor andre og dårlig tilpasset innenlands bruk. EUs løsning anses som et reisebevis, nærmest som et supplement til vanlig pass, og på linje med WHOs «vaksinasjonssertifikat» for gulfeber som enkelte steder må presenteres ved grensekryssing. Men den innenlandske bruken som planlegges i Norge er et smitteverntiltak som bare kan iverksettes hvis det hindrer smitte og oppfyller smittevernlovens vilkår. Det er ingen lovhjemmel for å etablere «reisebevis» internt i Norge, noe en blåkopi av EUs sertifikat vil medføre. Som det vil fremgå av kap. 2.3 nedenfor, forsøker departementet nettopp av denne grunn å løsrive koronasertifikatet fra smittevernloven og opprette et internt «bevegelsespass». Det er lovstridig.
Videre er det neppe i tråd med smittevernlovens krav at smitteverntiltak til innenlandsk bruk ikke begrunnes i nasjonalt forankrede smittevernhensyn, men i realiteten begrunnes i et ønske om å tilpasse seg et EU-initiert reisebevis med andre formål enn smittevern. Etter vår oppfatning gjør dette at det «norske» koronasertifikatet til bruk internt begrunnes i utenforstående og usaklige hensyn, og derfor ulovlige hensyn. Et smitteverntiltak kan ikke begrunnes i et ønske om harmonisering med EUs regler for grensekryssende aktiviteter, jf. departementets argument om oppfyllelse av EØS-rettslige forpliktelser. Koronasertifikatene har to «deler»: Den internasjonale ment for grensekryssing, og den nasjonale ment som et smitteverntiltak. Vi trenger med andre ord bare å harmonisere den internasjonale delen av koronasertifikatet for å oppfylle EØS-rettslige forpliktelser. Den innenlandske sertifikatbruken kan derfor ikke begrunnes i EU/EØS-rettslig tilpasning.
Dette kommer i Norges tilfelle særlig på spissen, fordi EU-harmoniseringen også omfatter de materielle vilkårene for å oppnå gyldig sertifikat. Dette betyr at det ikke er norske smittevernmyndigheter, de som har fått delegert kompetanse etter smittevernloven, som fastsetter vilkårene for et smitteverntiltak på norsk jord. Dette mener vi må være lovstridig. Realiteten bak norske myndigheters kopiering av EUs sertifikatløsning, er at det innføres et internt «bevegelsespass» som ikke begrunnes i at det bidrar til smittereduksjon. En annen realitet er tiltakskompetansen etter smittevernloven delegeres til EU-byråkratiet. Uten lovhjemmel og en grundig avveining av Grunnlovens krav til suverenitetsavståelse, kan ikke en slik «snik-avgivelse» av beslutningsmyndighet etter smittevernloven anses som lovlig.
2.3 Ikke bare en forlengelse, men forsøk på en uhjemlet utvidelse
Tittelen «Forslag til lov om midlertidige endringer i smittevernloven (forlengelse av reglene om koronasertifikat)» er misvisende. Innholdet i forslaget er ikke bare en forlengelse av eksisterende hjemmel, men et forsøk på en betydelig utvidelse av sertifikatets anvendelsesområde uten at dette skjer som et ledd i en ordinær lovgivningsprosess. Måten dette forsøkes gjort på er i strid med legalitetsprinsippet, og må anses som et grovt overtramp fra regjeringens side. Det er fortsatt Stortinget som vedtar lovene i Norge, ikke Helse- og Omsorgsdepartementet. Forsøket på en uhjemlet utvidelse av koronasertifikatets bruksområde skjer via to mekanismer.
(i) For det første bruker departementet mye plass på å fremme sin egen særskilte og utvidende tolkning av hvilke tiltak smittevernloven hjemler. Her forsøker departementet å gi inntrykk av at vi står overfor gjeldende rett de lege lata, mens mesteparten av det som anføres mer presist kan betegnes som de lege ferenda spekulasjoner. Gjennom et etisk tvilsomt prokuratorknep søker altså departementet å legge føringer på fremtidige tolkninger av smittevernlovens skranker for lovlige tiltak. Departementet forsøker dermed å «lovfeste» en utvidelse av tiltaksmulighetene gjennom uttalelser i «etterarbeidene» til hjemmelen i smittevernloven kap. 4A. Men legalitetsprinsippet setter skranker for hvor lite som kan stå i loven og hvor mye «lovgivning» man kan gjøre i forarbeider eller senere forskrifter. Mener departementet at uttalelsene i høringsnotatet er realitetene i smittevernlovens skranker, må de lovfeste utvidelsene gjennom en ordinær lovgivningsprosess.
Det anførte blir særlig alvorlig når man ser at departementet hevder at hva som er «nødvendige» tiltak, og etter deres syn derfor lovlige, knyttes opp til de politiske målene med pandemihåndteringen. Dette er en åpenbart ulovlig motivasjon for et smitteverntiltak hvis målet ligger utenfor smittevernlovens virkeområde og materielle krav. Pandemihåndteringen har dessverre vært preget av stadig skiftende mål basert på politisk opportunisme. Sett i lys av at departementet i notatet uttrykkelig fastslår at de kan bruke koronasertifikat som verktøy for å nå klart politiske – ikke smittevernfaglige – mål, er det åpenbart at faren for en ekstraordinær formålsutglidning allerede er tilstede. Departementet insinuerer altså at koronasertifikatet kan brukes for å oppnå politiske mål utenfor smittevernloven. Det er en skremmende tanke. Det er derfor Inngreps mening at de ytterliggående oppfatningene til departementet må ses bort fra, og ikke tillegges noen tolkningsverdi. Ingenting av det anførte står i lovens ordlyd eller i forarbeider som er et resultat av en grundig og ordinær lovgivningsprosess. Hvis regjeringen innestår for hva departementet her uttaler, må utvidelsene lovfestes – i smittevernloven eller annet lovverk.
(ii) I samband med det ovenfor beskrevne, foretar departementet nok et prokuratorknep av stor betydning. Det hevdes at koronasertifikatet ikke er et smitteverntiltak, men bare dokumentasjon på vaksinasjonsstatus. Den «beleilige» konsekvensen er at bruk av koronasertifikatet dermed ikke er underlagt begrensningene i smittevernloven. Differensierte smitteverntiltak har allerede hjemmel i smittevernloven, og kan gjennomføres uten koronasertifikat, anføres det fra regjeringens side. Men anførslene er uriktige og bygger på feil premisser.
Argumentasjonen er klart nok vikarierende, og utformet for å kunne utvide bruksområdet til koronasertifikatet ved unnslippe begrensningene i smittevernloven. Den «nyskapende» sondringen som her presenteres er politisk – ikke smittevernfaglig – motivert. Regjeringen har ved flere anledninger uttalt at de jobber med en utvidet bruk av koronasertifikat også utenfor smittevernlovgivningen. Departementets standpunkt åpner for å bruke sertifikatets tekniske løsninger som en allmenn «passerseddel» på vidtrekkende samfunnsområder. Inngreps påstand er at departementets mentale krumspring ikke er holdbart. Koronasertifikat er et smitteverntiltak. I norsk rett er det realitetene som er avgjørende.
For det første bør dette anses som et forsøk på omgåelse av smittevernloven. Det bør derfor slås hardt ned på. Omgåelse av rettslige skranker i ond tro er rettsmisbruk. Det er lang tradisjon i norske domstoler for «gjennomskjæring» i slike tilfeller på ulike rettsområder. Inngrep tar således for gitt at ved en fremtidig rettslig prøving vil norske domstoler definere koronasertifikatet som et smitteverntiltak og underkaste det smittevernlovens krav.
For det andre, hvorfor har myndighetene sikret seg hjemmel for koronasertifikat i smittevernloven kap. 4A hvis sertifikatet ikke har noe med smittevern å gjøre? Hvorfor knytter departementet selv sertifikatet opp til de differensierte smitteverntiltakene i høringsnotatet hvis det ikke har noe med smittevern å gjøre? Hvorfor brukes det flere sider på å snakke om «beredskapshensyn» og «gjeninnføre strenge smitteverntiltak» i samme åndedrag som koronasertifikatet, hvis sertifikatløsningen ikke har noe med smittevern å gjøre?
For det tredje bygger distinksjonen mellom «smitteverntiltak» og «dokumentasjon» på en misforståelse. En rettslig norm (et differensiert smitteverntiltak etter smittevernloven) kan ikke adskilles fra en faktaopplysning (koronasertifikatet) dersom normen bygger på direkte på den utvalgte faktainformasjonen (vilkårene for sertifikatet). Utvalget av hvilke vilkår som skal være avgjørende er en normativ handling, og blir dermed en uadskillelig del av det differensierte smitteverntiltaket. Det differensierte smitteverntiltakets innhold er helt avhengig av koronasertifikatets faktagrunnlag, og en endring i sertifikatkriteriene vil også endre innholdet av det differensierte smitteverntiltaket. Man kan tenke seg at man droppet vaksinasjonsstatus fra sertifikatet, og introduserte alder eller BMI. Da ville differensierte smitteverntiltak bare gjelde gamle og overvektige. Eksemplet illustrerer at det differensierte smitteverntiltaket og sertifikatet som faktisk premissleverandør, er én tiltakspakke underlagt smittevernlovens skranker. Regjeringens synspunkt er dessuten i strid med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, hvor ikke bare vedtak, men også faktiske handlinger, underlegges de samme krav til legalitet og saklighet mv.
(iii) Så er spørsmålet om bruk av koronasertifikat, med dagens vilkår, kan være et lovlig smitteverntiltak. Bruken må i så fall være klart «medisinskfaglig» begrunnet, nødvendig, formålstjenlig og forholdsmessig, jf. smittevernloven § 1-5. I tillegg er den grunnleggende forutsetningen at Covid-19 fortsatt defineres som en «allmennfarlig smittsom sykdom», jf. § 1-3 nr. 3.
De gyldighetsvilkårene regjeringen synes å gå inn for, er en såkalt «2G»-løsning. Dvs. at man ikke får gyldig koronasertifikat basert på negativ test – kun vaksinasjon og gjennomgått sykdom. Regjeringen legger også til å kopiere tidsgyldigheten fra EUs sertifikatløsninger, fiksert til 270 dager. Videre gyldighet er vilkårsbetinget av påfyll av «booster-doser». Gjennomgått sykdom gir bare gyldig sertifikat i 180 dager. De differensierte smitteverntiltakene det legges opp til, vil altså sondre mellom de (stadig) vaksinerte og alle andre. Selv på et praktisk nivå synes konsekvensene overveldende. Etter disse kriteriene kvalifiserer nær halvparten av den voksne befolkningen i Norge ikke til gyldig koronasertifikat. Hvor mange kan utestenges fra jobb, skole og ordinært dagligliv før samfunnsstrukturene kollapser?
I dagens situasjon, pr. 3. mars 2022, er det etter Inngreps skjønn åpenbart at innenlands bruk av koronasertifikat vil være ulovlig etter smittevernloven. Men hva ved en forverret smittesituasjon? Her vises til departementets begrunnelser om «beredskapshensyn», jf. kapittel 2.1 ovenfor. Etter vårt skjønn vil bruken uansett ikke være lovlig, fordi de vilkårene som skal rettferdiggjøre differensierte smitteverntiltak gjennom bruk av koronasertifikatet ikke vil være i tråd med kravene som stilles i smittevernloven § 1-5.
Det er omforent og velkjent at FHI og andre faginstanser fraråder sertifikatet fordi det ikke reduserer smitte, jf. også kravet til «klar medisinskfaglig begrunnelse», jf. § 1-5. Skulle sertifikatbruken innenlands være lovlig, måtte for det første vaksinene hindre transmisjon, og for det andre måtte andre vilkår også tas inn i sertifikatet som en del av faktagrunnlaget for differensierte smitteverntiltak. Det er en bedre «medisinskfaglig» begrunnelse å differensiere etter alder, overvekt og underliggende diagnoser, enn etter vaksinasjonsstatus. De variablene som myndighetene har valgt i koronasertifikatet for å differensiere, vil føre til en usaklig forskjellsbehandling som ikke er smittevernfaglig begrunnet. At departementet ikke evner å drøfte disse spørsmålene overhodet, vitner om svak forståelse for de reelle problemstillingene i saksmaterien.
At et sertifikat til innenlands bruk er lovstridig følger også av at minste inngreps prinsipp skal følges. Bruk av koronasertifikat innenlands er heller ikke forholdsmessig, fordi differensierte smitteverntiltak kan gjennomføres på andre og mer effektive måter, f.eks. massetesting av tilfeldig utvalgte kohorter eller febermålinger. Det er en svakhet i departements høringsnotat at det utelukkende fremsnakker koronasertifikatet og vaksinasjonsvilkåret, men ikke bruker ett eneste ord på mindre inngripende alternativer eller andre smittereduserende variabler.
Det er derfor falske premisser som ligger til grunn når departementet fremstiller koronasertifikat basert på vaksinasjonsstatus til innenlands bruk som et avgjørende verktøy i en fremtidig pandemihåndtering. Får regjeringens syn gehør og blir vedtatt, innebærer det i realiteten innføringen av en allmenn innenlands «passerseddel» som kan brukes til å oppnå generelle politiske mål. Vi står da igjen med et eksepsjonelt autoritært verktøy som utfordrer et utall grunnleggende friheter og rettslige prinsipper som det norske folk har tatt for gitt i nærmere 100 år.
2.4 Koronasertifikat utgjør en sikkerhetstrussel
Hensynet til beredskap og samfunnssikkerhet er markert aktualisert etter det folkerettsstridige overfallet på Ukraina 24. februar 2022. Dette hensynet må få stor vekt i vurderingen av ethvert lovforslag i uoverskuelig fremtid, idet krigen og sikkerhetspolitisk krise i Europa har fått konsekvenser for Norge. Koronasertifikatet har sider mot beredskap, samfunnssikkerhet og totalforsvar.
Hovedspørsmål for lovgiver i dag er om passet øker eller svekker samfunnssikkerheten, og om passet styrker eller svekker totalforsvaret av Norge. Disse forhold er av naturlige grunner ikke drøftet utfyllende og med den kvalitet og bredde den nye sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier i høringsnotatet, noe som foranlediger bemerkninger. Fra høringsnotatet på side 4 hitsettes: «Vi må være forberedt på endret smittesituasjon og at det kan bli nødvendig å gjeninnføre strenge smitteverntiltak. Beredskapen må fremdeles være høy og vi må kunne reagere effektivt». «Beredskapen» som omtales er saklig begrenset til pandemier i fred. Krigsutbruddet i Ukraina foranlediger en adskillig bredere tilnærming til beredskap enn begrensningene til pandemi i høringsnotatet. De langt mer alvorlige truslene som utspiller seg i Europa, foranlediger behov for flere intensivplasser og økt sykehusberedskap, kriselagre av nødvendig helseutstyr og trening på flere og mer alvorlige scenarier enn pandemi.
Lovgivers fokus må altså flyttes fra en fredspandemi til uforutsigbare trusler av langt mer alvorlig karakter. Klarer vi å etablere god nok beredskap for krig, skal vi alltids klare å ha beredskap for en begrenset krise i fred som en pandemi er. Vi ser det slik at lovgiver må allokere ressursene til tiltak som øker evnen til totalforsvar, fremfor å bruke tid og krefter på et koronasertifikat uten effekt for samfunnssikkerheten – og som kan øke vår sårbarhet i fremtiden.
I FHIs «Risikovurdering av koronasertifikat, Trinn 4», fremgår at et koronasertifikat som foreslått har sider mot ordinær samfunnssikkerhet og Rikets sikkerhet. Riktignok konkluderte FHI at beskrevne risiki var håndterbare, alt i alt – men FHI har ikke fagkunnskap innenfor kriminalitet eller trusselvurderinger mot Norge. FHIs risikovurdering kunne også falt annerledes ut, om den var foretatt etter overfallet på Ukraina. Det brå og plutselige angrepet på et europeisk land aktualiserer behovet for bevisst å velge bort forslag som vil få sikkerhetskonsekvenser for vårt sårbare samfunn. Koronasertifikatet innebærer etter vårt skjønn en unødvendig fare for Rikets sikkerhet.
Det heter i risikovurderingen på side 18: «Ut fra norske sikkerhetsmyndigheters åpne trusselvurderinger har vi analysert hvordan koronasertifikatløsningen kan ha en effekt på innbyggere, og hvordan den kan være av interesse for trusselaktører». Et spørsmål for lovgiver er om det er tilstrekkelig å bygge på åpne trusselvurderinger, eller om Forsvaret og/eller øvrige sikkerhetsmyndigheter nå bør foreta egne særskilte graderte risikovurderinger av koronasertifikat-løsningen, i lys av en plutselig oppstått volatil og flytende sikkerhetspolitisk situasjon som også omfatter Norge.
I lys av krigsutbruddet, er det etter vår oppfatning ikke betryggende å bygge på «open sources» alene – særlig ikke når FHI allerede ved bruk av åpne kilder ser en rekke risikofaktorer. Det vises til risikovurderingen på side 15: «Ut fra egenarten til koronasertifikatløsningen vil det overordnet være høyst sannsynlig at den fanger interessen til eksterne etterretningstjenester, samt profesjonelle internasjonale cyberkriminelle individer og grupper som vil forsøke å utnytte løsningen med spionasje, påvirkningsoperasjoner, eller økonomisk vinning som formål».
Både PSTs årlige trusselvurderinger og etterretningstjenestens FOKUS 2022 ble publisert før krigen i Ukraina brøt ut. Det er kjent at den militære trusselen mot Norge også innebærer hybride angrep, blant annet i cyberdomenet, der koronasertifikatet befinner seg. Vaksinestatus mv er som utgangspunkt skjermingsverdige opplysninger, og en fiende kan finne måter å tilegne seg og utnytte helsedata til å ramme enten enkeltpersoner eller grupper, og/eller forfalske data og dermed frata passet dets notoritet. I alle tilfeller er dette sider som berører Rikets sikkerhet, og som har fått en helt ny aktualitet og vekt etter 24. februar 2022. Det vil være uforsvarlig å unnlate grundige sikkerhetsanalyser av koronasertifikatet, i den situasjonen Europa er i.
Når det gjelder FHIs vurdering av høy sannsynlighet for at «internasjonale cyberkriminelle … grupper … vil forsøke å utnytte løsningen», vises til at gjeldende trusselbilde også inkluderer «by proxy»-trusler fra ikke-statlige aktører som agerer på oppdrag fra statlige aktører. Man står altså her overfor en «dobbel-trussel», aktualisert av hendelser som fant sted etter lovforslaget ble sendt på høring. Samlet sett er vår vurdering at koronasertifikat øker nasjonal sårbarhet og svekker totalforsvaret av Norge. Hensynet til beredskap og samfunnssikkerhet taler med aktualisert styrke imot innføring av koronasertifikat.
3. FORSLAGET ER FOR DÅRLIG FORBEREDT
3.1 Vilkårene for bruk koronasertifikat må reguleres i lov
Nettverket Inngrep har i kapittel 2 argumentert for hvorfor koronasertifikatet slik det foreslås er lovstridig, og derfor må avvikles umiddelbart, alternativt ikke forlenges utover 1. juli 2022. Subsidiært, i kapittel 3, anføres det at regler om innenlandsk bruk av koronasertifikat som et minimum må utredes bedre, samt at vilkårene for bruken må lovfestes i smittevernlovens ordlyd. Det er ikke tilstrekkelig å lovfeste en fullmaktshjemmel for et så inngripende forslag. Legalitetsprinsippet setter også skranker for hvor vide «in blanco»-delegeringer av myndighet som kan gjøres.
For å understreke viktigheten av dette poenget, vises det til at departementet på s. 11 i forslaget foreslår å kunne delegere sin egen forskriftskompetanse videre til kommunene, som så kan fastsette lokale forskrifter om bruk av koronasertifikat. Dette er for å si det rett ut meget risikofylt. Er det noe to år med pandemihåndtering har vist oss, så er at lokalpolitikere og kommuneleger ikke klarer å håndtere makten som ligger i en slik forskriftskompetanse på en forsvarlig måte. Et minimumskrav må være at så inngripende smitteverntiltak fastsettes i sentralt utarbeidet regelverk.
Differensierte smitteverntiltak er svært alvorlige inngrep i borgernes grunnleggende friheter og rettigheter. Mange av disse rettighetene er beskyttet i Grunnlov, internasjonale konvensjoner eller lov. Det er altså beskyttelsesverdige interesser. Inngrep i lovfestede rettigheter kan bare skje i lovs form. Noen inngrep kan selv i lovs form være ulovlige fordi de støter an mot prinsipper og lovverk av høyere rang. Den overfladiske gjennomgangen av disse grunnleggende spørsmålene som departementet gjennomfører i forslagets kapittel 3, er ganske enkelt faglig svak og nærmest spekulativ i sin lemfeldige utvelgelse av kildemateriale.
At man i et slikt panorama legger opp til en «blanco-fullmakt» for forvaltningen til å forskriftsfastsette vilkårene for bruk av koronasertifikatet innenlands, er å bevisst ta en risiko med tanke på forskriftens legalitet. At man i tillegg tar til orde for at kommunene skal forskriftsfastsette sertifikatbruken, er som nevnt i strid med legalitetsprinsippets skranke for delegering av kompetanse. Så inngripende smittevernsverktøy som koronasertifikatet bør reguleres av det norske folk representert ved Stortinget, og saksbehandles i en ordinær lovgivningsprosess. Så inngripende tiltak kan ikke med noen grad av demokratisk legitimitet delegeres bort til sentralt eller lokalt byråkrati. Inngrep mener derfor som nevnt, som en subsidiær anførsel, at et minimumskrav som må stilles til regjeringen, er at vilkårene for bruk av koronasertifikatet reguleres i smittevernloven.
Dette gjelder særlig vilkårene for gyldighet (variablene som begrunner differensierte smitteverntiltak). Her må andre variabler enn vaksinasjon vurderes, og tidsgyldigheten av naturlig immunitet ved gjennomgått sykdom må revideres i lys av siste nytt på forskningsfronten. Virkeområdet må også klart avgrenses, det må etableres lovfestede unntaksmuligheter f.eks. av medisinske eller religiøse årsaker, og det må etableres en troverdig klageordning. I en slik lovendring må det videre fremkomme at koronasertifikatet er et smitteverntiltak underlagt lovens skranker. Dessuten er det viktig at loven har klare kriterier for sertifikatets midlertidighet, og rettslige skranker for å hindre formålsutglidning. Fagnettverket Inngreps subsidiære forslag fratar altså ikke regjeringen verktøyet de ønsker seg, men bruken underlegges Stortingets kontroll.
3.2 Saksbehandlingen er kritikkverdig
Det bemerkes at forrige regjering forsøkte å innføre koronasertifikat i Norge, jfr «Høring om koronasertifikat – endringer i smittevernloven», utsendt til høring 5. mai 2021. Mer enn 10.000 nordmenn avgav negativ høringsuttalelse. En høringsrunde har to hovedformål: For det første å sikre demokratisk legitimitet ved at alle berørte får uttale seg, og for det andre å sikre mangfoldet av perspektiver kommer frem for å lage et materielt bedre regelverk. For den som opptrer i god tro, er med andre ord høringsrunden utelukkende noe positivt.
En lovgiver som derimot ikke hensyntar noen av de innvendinger som fremkommer i høringsrunden, kan fort oppfattes å bedrive et narrespill som er en demokratisk rettsstat uverdig. Høringen blir da en «skinnprosess» hvor resultatet er gitt på forhånd. Det anførte gjelder særlig der det er stort folkelig engasjement og mange private høringssvar, slik som i denne saken. Regjeringen har da en særlig plikt til å lytte, og dette gjøres best ved å kanalisere koronasertifikatets vilkår inn i en ordinær lovgivningsprosess hvor Stortinget vedtar et nytt kap. 4A i smittevernloven med detaljert regulering.
Ser man det nevnte i lys av at nåværende regjering 29. november 2021 hastevedtok en forlengelse av hjemmelen for koronasertifikat uten noen høring eller meningsutveksling overhodet, og at alle høringsfrister har vært useriøst korte, fremstår det klarere og klarere at norske myndigheter ønsker seg koronasertifikat-hjemlene vedtatt uten innspill som kan «forstyrre». At det nå for tredje gang på kort tid sendes ut forslag om koronasertifikat til innenlands bruk i Norge, vitner dessuten om myndigheter med vilje til å ta stadige omkamper om koronasertifikatet i strid med folkeviljen. I en sak hvor prosessen opplagt burde knyttes tett opp til folkeviljen, det være seg direkte eller representert ved Stortinget, synes altså departementet lite opptatt av det ekstraordinære demokratiske underskuddet i hele prosessen, og den svekkede legitimiteten dette gir reglene.
Innenlandsk bruk av koronasertifikat har sprengkraft nok til å skape sosial uro på en måte som ikke har vært sett i Norge på over hundre år. Sertifikatet er designet til å «kansellere» mennesker på ekte, ikke bare virtuelt i sosiale medier. Folk som utestenges fra normalt samfunnsliv, vil måtte forventes å kunne bli farlig radikalisert. Dette gjelder særlig siden barn kan bli utestengt på linje med voksne. Noen av de eksemplene man har sett i land som f.eks. Frankrike og Tyskland er hjerteskjærende, og ingen vet hva som kan bli utfallet dersom 20-30 % av befolkningen utestenges. At regjeringen da ikke engang tar seg bryet med å sikre demokratisk legitimitet til utformingen av et regelverk med potensielt katastrofale konsekvenser, vitner om en oppsiktsvekkende skjødesløshet og et udemokratisk sinnelag.
4. OPPSUMMERING OG FORSLAG
Inngrep mener at reglene om koronasertifikat i smittevernloven kap. 4A og koronaforskriftens kap. 5D § 4A-1 og § 4 A-2 er lovstridige slik de nå foreligger fordi regelverket ikke tilfredsstiller kravene i smittevernloven § 1-5. Reglene må derfor oppheves umiddelbart, alternativt at nåværende hjemler ikke videføres etter 1. juli 2022.
Lovforslaget til høring om en midlertidig forlengelse kan ikke vedtas fordi det er bygd på falske premisser som gjør det lovstridig. Begrunnelsene som gis for behovet for forlengelse er usanne. Forsøket på å «løsrive» sertifikatløsningen fra smittevernlovens skranker, gjør at de «nye og utvidede» reglene i smittevernloven kap. 4A og koronaforskriftens kap. 5D, helt klart er ulovlige. At endringen av loven skjer gjennom en utvidende tolkning av reglene bygd på feilaktige premisser, endrer ikke på det faktum at regjeringen tilsniker seg en form for «skjult» lovgivningskompetanse som Stortinget bør sette en stopper for.
Inngrep mener dessuten at koronasertifikat i lys av Ukraina-situasjonen utgjør en så stor og klar sikkerhetsrisiko, at det i seg selv er et argument for å i hvert fall ikke forlenge hjemlene for koronasertifikatet. Også av denne grunn bør med andre ord høringsforslaget ikke vedtas.
Subsidiært anføres det at detaljene for bruk av koronasertifikatet innenlands må reguleres i lovens ordlyd i et nytt kap. 4A i smittevernloven. Så alvorlige inngrep som vi her snakker om, må reguleres direkte i lovens ordlyd, ikke i vide forskriftshjemler.
Lillehammer, 3. mars 2022
INNGREP.NO
v/advokat Thomas Rønning
