Målstyring som verktøy for demokratiet?

Erik Plahte

Av Erik Plahte

Ja, målstyring kan bli et verktøy for demokratiet, hevda Leidulf Husjord i et innlegg på steigan.no 6. januar. Innlegget var et svar på et tidligere innlegg av Johan Nygaard 18. desember om «visjonen om kvalitetssamfunnet». Johan Nygaard svarte med et nytt innlegg 18. januar der han argumenterte mot synet til Husjord og  «illusjonen om at målstyring kan brukes til å styrke medarbeidernes innflytelse på egen arbeidssituasjon og folkestyret generelt».
I likhet med Nygaard mener jeg at Husjord tar feil og at et demokratisk styre må basere seg på andre ledelsesmetoder. Husjord har sjølsagt rett i at «når målstyring har tatt helt av i offentlig sektor i Norge skyldes nok dette delvis at sentrale politikere og byråkrater ser de sterke kontrollmulighetene og at sosialdemokratiske politikere ser verktøyet som et alternativ til konkurranseutsetting», og at «eliten i dag bruker balansert målstyring som et effektivt verktøy både for kontroll og disiplin og for å spille ut fagbevegelsen». Problemet med Husjords oppfatning er at dette er den eneste innvendinga han har mot målstyring. Han har ingen analyse av selve metoden i seg sjøl. Derfor tar han etter min mening grunnleggende feil i sine konklusjoner at «dersom målingene i BMS er godt faglig vurdert gir måleresultatene grunnlag for faktabasert beslutning for både ansatte, brukere, pårørende, beboere etc», og at «ved å aktivt gå inn for styringsrett i prosesser med balansert målstyring kan vi skape rom for det sosialistiske perspektivet».


Andre innlegg i denne debatten:

Leidulf Husgjord: Målstyring kan bli et verktøy for demokratiet

Johan Nygaard: Et kvalitetsorientert folkestyre


Begrepene «mål», «kvalitet» og «kvantitet»

Noen begrepsavklaringer er nødvendig. På norsk brukes ordet «mål» i flere ulike betydninger: Når vi har målt noe, f.eks. målt opp en avstand, har vi et mål for lengden av denne avstanden. På engelsk: measure. Men et mål er også noe vi streber mot, f.eks. et mål om å bedre servicen overfor kunder eller brukere. På engelsk: objective, goal, target. Det er forvirrende at vi på norsk bruker samme ord på så forskjellige begrep. I forbindelse med ledelse og styring kan de lett gli over i hverandre, noe som er et av problemene med mål- og resultatstyring. Jeg bruker ordene kvantitetsmål og siktemål der det kan være tvil.

Videre må vi skille mellom kvalitative og kvantitative størrelser. For filosofene er ikke kvalitet noe enkelt begrep. Men i denne sammenhengen med kan vi klare oss med å si at kvalitative egenskaper ved et system, en tjeneste, ytelse eller et materielt produkt er egenskaper som ikke kan kvantitetsmåles eller tallfestes. Det gir ingen mening å si at brukervennligheten til Altinn er 17 i en eller annen enhet, eller sette tallmessige mål som forteller fullt ut hvor bra en barnehage er.

Kvantitative størrelser er enklere. De er målbare. Vi kan ikke måle kvantitativt hvor godt egna en tomt er for en skole, men landmålere kan måle den opp og angi størrelsen i antall kvadratmeter. Hvor gode uteareal for barna det kan bli, hvor god tilgjengeligheten, trafikksikkerheten, solforhold, lokalklima og tallrike andre viktige forhold er, kan ikke måles og tallfestes, de må vurderes skjønnsmessig.

Å evaluere kvalitet kvantitativt

Hvordan kan man evaluere kvalitet, spør Husjord, og gir sjøl et svar: gjennom en metode som på norsk kalles Balansert Mål Styring (BMS). Dette er et omfattende system. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut en veileder (utrolig nok udatert!) for å gi «et konkret bidrag til hvordan balansert målstyring kan innføres i kommunal sektor». BMS, eller Balanced scorecard som det kalles på engelsk, er ifølge departementet «en modell som, brukt med fornuft og klokskap, har vist seg å være et godt rammeverk for kommuner med ønske om en bredere og mer systematisk kunnskap om sine prestasjoner som grunnlag for dialog og organisasjonsforbedringer».

Det er neppe tilfeldig at ordet «demokrati» ikke forekommer i veilederen. Likevel mener altså Husjord at dette verktøyet kan gjøres «til et verktøy for folkemakt»:

Under sosialismen eller for en ikke-kommersiell virksomhet, er det imidlertid vesentlig å kontinuerlig vurdere om virksomheten tjener sin hensikt og om dette gjøres med en samfunnsmessig forsvarlig ressursbruk. Dette krever målinger av både kvantitet, kvalitet, effektivitet, miljøpåvirkning etc. Her kommer BMS inn som et effektivt verktøy fordi man kan holde fokus på flere områder samtidig. Politikken bestemmer mål og prioriteringer og målingene kan gi et beslutningsgrunnlag for ikke-eksperter.

Jeg synes dette avsnittet er avslørende. For det første fordi Husjord åpenbart mener at «kvalitet, effektivitet, miljøpåvirkning» kan kvantitetsmåles. For det andre fordi de to betydningene av «mål» blandes sammen når han i siste setning ser ut til å mene at «mål» er identisk med det som er målt. For det tredje at målingene, dvs. de kvantitative målene, vil «gi et beslutningsgrunnlag for ikke-eksperter», dvs for andre enn dem som er de utførende i virksomheten, uten at han sier noe om hvilken og hva slags innflytelse de skal ha.

«Om ikke alt kan måles, ligger det i balansert målstyring at det meste kan måles», står det optimistisk i departementets veileder (s 3). «Hensikten med indikatorene er at de skal gi et faktisk anslag på hvordan organisasjonen ligger an i forhold til måloppnåelse innenfor en gitt kritisk suksessfaktor. Styringsindikatoren vil kunne gi svar på om organisasjonen er på rett vei i forhold til målsettingene.» (s 28)

Kvalitative egenskaper kan ikke måles

BMS bygger altså på at det blir definert kvantitative indikatorer, også kalt styringsindikatorer, som regnes å være essensielle for det kvalitative målet. En indikator er med andre ord en størrelse som kan telles eller måles, f.eks. gjennomsnittlig tid det tar å behandle en søknad, liggetid for pasienter, antall kontroller, osv. Dette ser ut til å være kjernepunkt i BMS. Men er det mulig å evaluere kvaliteten av en virksomhet, tjeneste eller ytelse ved å bruke kvantitative mål? Departementet mener åpenbart at det er mulig ved å definere tilstrekkelig mange velvalgte indikatorer, og Husjord ser ut til å være enig.

Etter mitt syn er dette både prinsipielt og grunnleggende feilaktig. Mål (siktemål) er vanligvis kvalitative, og det lar seg ikke gjøre å sette tallmessige mål på i hvilken grad de blir nådd. Her er noen eksempler.

Opplæringslova § 1-1 starter med: «Opplæringa i skole og lærebedrift skal, i samarbeid og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring.» Det er innlysende at det ikke er mulig å operasjonalisere dette målet i et sett av kvantitative indikatorer som skolene og lærerne skal ha som mål å realisere.

Hver enkelt skole og hver enkelt lærer må vurdere på faglig grunnlag hva paragrafen konkret innebærer for dem. Alle elever kommer ikke fra samme slags hjem, de har ulike kulturelle bakgrunner, «verda og framtida» endrer seg stadig og er høyst forskjellige for barn av småbrukere i Finnmark, leger fra Oslo vest og innvandrere på Tøyen. Alle lærere er heller ikke like. Det undervisningsopplegget som passer for én lærer, kan være lite tjenelig for en annen.

Universitetene skal ifølge universitets- og høgskoleloven utføre «forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå». Dette er et kvalitative siktemål som ikke lar seg kvantifisere. Kunnskapsdepartementet har ifølge heftet «Markedsstyring i staten» utgitt av Norsk tjenestemannslag (også udatert, men utgitt i 2012 eller seinere) definert 32 styringsparametre for Universitetet i Oslo, og universitetsledelsenhar spedd på med 24 egendefinerte, som formodentlig brukes til å evaluere i hvilken grad universitetet fyller kravet i loven.

Tellekantsystemet i forskningssektoren fremmer uheldige tendenser

Det lovpriste, såkalte tellekantsystemet er en del av dette systemet av indikatorer. Gjennom et omfattende apparat blir hver eneste vitenskapelig artikkel fra hver eneste forskningsinstitusjon registrert, og institusjonene blir tildelt et antall publikasjonspoeng avhengig av antall publikasjoner, og for hver publikasjon, antall forfattere fra institusjonen, antall medforfattere, hvordan tidsskriftet er rangert, osv. Dette skal da liksom være et mål på kvaliteten på forskninga ved hver enkelt institusjon, og de årlige bevilgningene avhenger delvis av antall publilkasjonspoeng institusjonen oppnår.

Selvsagt fører dette til et jag etter å publisere mest mulig. Ikke minst fordi det er et nullsumspill. Jo flere publikasjoner totalt, desto lavere godtgjøring pr publikasjon, og jo flere publikasjoner fra én institusjon, desto mindre penger til de andre. Det er tvilsomt om dette egentlig er en ønskelig utvikling. Det store flertallet av vitenskapelige artikler blir sitert bare én gang eller kanskje ikke i det hele tatt (kilde) og er følgelig dessverre av nokså begrensa verdi. Antall publiserte artikler pr år øker eksponentielt og er 10 ganger høyere enn for 50 år siden. Forskere overveldes av informasjon, så viktige resultat kan lett gå i glemmeboka (se f.eks. her). Høyt publikasjonspress frister flere til fusk, dobbeltpublisering, plagiat og til å publisere før stoffet er godt nok gjennomarbeida, noe som bl.a. fører til hyppige småfeil. Publisering for å fremme karriere og posisjon i systemet går delvis på tvers av målet å spre vitenskapelig innsikt og kunnskap.

Ingen andre enn aktive forskerne har egen forskningserfaring eller vitenskapelig tyngde til å vurdere kvaliteten på tusenvis av vitenskapelige artikler hvert år. Departementet har da valget mellom enten å basere seg på slike kvantitive mål som slett ikke er noe mål på kvalitet, eller å sørge for faglige evalueringer av forskningsaktiviteten, utført av forskere med erfaring, innsikt og fagkunnskap på feltet. Det siste er dyrt, krevende, og konklusjonene blir nødvendigvis kvalitative vurderinger som byråkratene vanskelig kan vurdere holdbarheten av. Så mye lettere med noen kvantitative styringsindikatorer som kan telles og måles! Ikke bare når det gjelder forskning, på alle andre felt også. Da kan faglig ansvar og politisk medbestemmelse hos det utøvende personalet undertrykkes. Kvantitative indikatorer eliminerer behovet for fagkunnskap hos ledelsen.

Indikatormål blir til siktemål

Da er det ikke annet å vente enn at det utøvende fagpersonalet også begynner å bruke de kvantitative målene som rettesnor for prioriteringer og arbeidsmetoder. Indikatorene, som egentlig skal være (kvantitative) mål på en kvalitet, blir til styringsmål i seg sjøl. Det finnes mange eksempler på at de oppgavene som gir mest uttelling, blir prioritert høyest. For noen år siden kom det fram at sykehus drev systematisk triksing med diagnosene til pasientene de behandla for å få bedre betalt gjennom systemet med stykkprisfinansiering. NTL-heftet nevner at Statens vegvesen prioritere bilbeltekontroller framfor å kontrollere vogntog fordi bilbeltekontroll krever mindre innsats, men gir samme målgevinst (s 35).

Forskningsleder Christin Thea Wathne ved Arbeidsforskningsinstituttet, Høgskolen i Oslo og Akershus, tok doktorgraden på hvordan New Public Management-inspirerte reformer har påvirket de ansatte i politiet og i hvilken grad de opplever mening og motivasjon i arbeidet. «Når politifolk med høy utdanning kommer på jobb, ønsker de å gjøre noe bra og samfunnsnyttig. Så oppdager de at man er mest opptatt av å levere på tall», sa hun til VG (sitert i Klassekampen 9. jan 2017).

– Det er nok ikke bare i politiet at målstyringen kan virke demotiverende og føre til misnøye med styringssystemene, sa professor Haldor Byrkjeflot ved Institutt for sosiologi og samfunnsvitenskap ved Universitetet i Oslo til Ledernytt. – Problemet er ofte at det ikke alltid er det som kan måles som oppleves som viktigst, for det andre at det kan oppstå vridning av oppmerksomheten mot å oppfylle noen enkle mål, som igjen betyr at andre hensyn blir nedprioritert, for det tredje er det en tendens til at det går inflasjon i antall mål og dermed blir oppgaven med å oppfylle målsetningene umulig, sa han videre.

Med BMS styrer ledelsen etter en modell som de ansatte må tilpasse seg

Ulike indikatorer er gjerne mer eller mindre gjensidig motstridende. Om det ikke var slik, kunne man jo klare seg med færre. Om liggetida for pasienter blir redusert, kan tilbakefallene bli flere. Brukes det mer tid på å oppfylle ett indikatormål, blir det mindre tid til andre. Uten nærmere retningslinjer blir det opp til det utøvende personalet å veie tids- og ressursbruken på oppgavene mot hverandre. Som eksemplene foran illustrerer, blir mål som er lettest å oppfylle, gjerne prioritert.

Dette kan sjølsagt det ledende nivået oppveie ved å vekte kvantitetsmålene på de ulike indikatorene mot hverandre., f.eks. ved å putte alle inn i en velvalgt formel. Men denne formelen må defineres, og bak en slik definisjon ligger det også kvalitative vurderinger av hvor viktige de ulike indikatorene er i forhold til hverandre. Leen slipper ikke unna å måtte gjøre kvalitative vurderinger, uansett antall indikatorer. Det blir ledelsesnivået, ikke fagpersonalet, som vil gjøre disse vurderingene. Men på et overordna ledelsesnivå vil de fleste være uten den fagkunnskapen som en faglig fundert ledelse krever.

BMS innebærer derfor at den ledelsen som styrer prosessen, lager en modell av virksomheten basert på et sett av kvantifiserbare indikatorer og et sett av regler for å vekte indikatorene mot hverandre. Det blir denne modellen, ikke det virkelige systemet, som blir metoden brukes på.

Når det står i veilederen (s. 3) at «balansert målstyring er en modell for styring og måling av egen virksomhet», kunne man tro at departementet har erkjent dette. Men det er ikke tilfelle. «Modell» brukes her i en annen betydning av ordet: mal, rettesnor, mønster, prototyp.

Problemene med BMS stikker dypt

De problemene jeg har nevnt, er gjennomgående der mål- og resultatstyring er innført. De skyldes ikke at de modellene som er brukt, er for dårlige. Uansett hvor mange indikatorer på en viss kvalitet en definerer og måler, vil de ikke fange alle aspekter. En bedre modell kan sjølsagt minske problemet, men ikke eliminere det. Det en måler eller evaluerer ved å tallfeste alle indikatorene og veie dem mot hverandre, er ikke kvaliteten av den virkelige prosessen, tjenesten eller produktet, men av en modell som er konstruert og fastlagt på det ledende nivået ut fra de prioriterte målene (f.eks. økonomisk lønnsomhet eller opplegg for privatisering), over hodet på det utøvende fagpersonalet. På det utøvende nivået fører dette til at virkeligheten må tilpasses modellen, i stedet for at modellen blir tilpassa virkeligheten.

En modell av virkeligheten er nettopp kjennetegna ved at den først og fremst beskriver de aspektene ved virkeligheten som de som har lagd modellen, er interessert i. En modell er alltid konstruert ut fra et visst formål, med en viss hensikt.

Hva er alternativet?

Ingen ønsker seg tilbake til tidligere tiders regelstyrte og toppstyrte byråkratiske ledelse. Kravene fra Helsetjenesteaksjonen fra 2013 og mange andre som protesterer mot mål- og resultatstyring av offentlige tjenester, går tvert imot ut på at ledelsen skal være faglig basert: «For å sikre god solidarisk og offentlig helsetjeneste, må NPM [New Public Management] erstattes av en annen styringsideologi som bygger på helsefagenes tradisjonelle verdigrunnlag: Omsorgen for den enkelte.» «Styringsmetoder som bidrar til smal og sektorvis måloppnåelse for enkeltvirksomheter må unngås», og «de ansatte må være aktive deltakere og ha reell medbestemmelse» i videreutvikling og forbedringer, står det i NTL-heftet (s. 9).

I en artikkel om mål- og resultatstyring peker Noralv Veggeland på en rekke problemer, bl.a. at når alle verdier skal uttrykkes i penger, blir innsikt i regnskapslære, som politikere stort sett ikke behersker, en forutsetning for å analysere resultatene. Han avslutter med at Direktoratet for økonomistyring (DFØ) burde «skiftet navn til Senter for statlig samfunnsstyring (SSS), som betyr at det får et nytt og videre mandat med vekt på andre hensyn, det vil si ikke-målbare verdier i velferdsstaten som ikke fanges opp i et rent forretningsperspektiv».

Revolusjonære sosialister bør «først og fremst bør være opptatt av å engasjere de mange til selv å søke innflytelse. Vi må ikke glemme de revolusjonære som for 100 år siden reiste en bevegelse for arbeidsfolks medbestemmelse og innflytelse. Det er hyperaktuelt å kreve større lokaldemokrati, større åpenhet i politikken og forvaltingen og ikke minst større innflytelse for ansatte i sin virksomhet. Vi må rett og slett utfordre elitens styringsrett», skriver Husjord avslutningsvis. Så sant. Men det er ikke nok å stille målet slik Husjord skriver: «Hva om ansatte og fagbevegelse klarte å komme på offensiven for å bestemmelse utforming av mål, hva som skal måles og hvordan måledata skal brukes.» Det er sikkert elementer i BMS som det er verd å ta vare på. Men det er selve ledelsesmetoden som må revolusjoneres.

  6 kommentarer til “Målstyring som verktøy for demokratiet?

  1. Johan Nygaard
    24. januar 2017 klokka 14:16

    Takk, Erik, for et skikkelig og samvittighetsfullt arbeid som fører oss frem til en helt naturlig punchline:

    «Det er selve ledelsesmetoden som må revolusjoneres».

    Demings praktiske og jordnære, og tvers i gjennom humanistiske, Kvalitetfilosofi er denne revolusjonen.

  2. 24. januar 2017 klokka 14:43

    POLITISK STYRING OG KVALITET

    Debatten om målstyring gjør meg meget irritert, fordi den avslører en enorm kunnskapsløshet hos de fleste som uttaler seg om tema. Det ender stort sett opp med avledning, avsporing og desinformasjon om hva det egentlig dreier seg om. Årsaken er at de fleste synes å hente sine kunnskaper, og ferdigheter om dette tema, fra hvordan man styrer en bedrift, eller enkle oversiktlige arbeids og produksjonsprosesser.

    Å anvende bedriftsøkonomisk tankegods for målstyring i samfunnsprosesser blir konsekvent og alltid feil, fordi i det tankegodset blir det overordnede mål alltid profitt og lønnsomhet målt i kroner og ører. Det er ikke egnede størrelser å bruke for å måle oppfyllelse av samfunns behov. Dvs. oppfyllelsen av de behov fellesskapets menneskelige individer uttrykker av behov gjennom den demokratiske prosess.

    Begrepene «mål», «kvalitet» og «kvantitet» er direkte villedende i seg selv, som politiske styrings-mål. Spesielt på norsk, ettersom de ordene er særdeles upresise i sitt meningsinnhold. Hver for seg krever de en definisjon for meningsinnholdet i den sammenheng de anvendes.

    Samfunnsstyring er å treffe tiltak som oppfyller fellesskapets identifiserte behov. Behov identifiseres via den demokratiske prosess. I den prosessen kan også behovenes viktighet kunne ordnes i prioritert rekkefølge.

    I samfunnet er det de primære behov som skiller seg ut, som prioriterte behov foran andre behov. Det er primærbehovene som bestemmer mål for politisk styring.

    De mest sentrale primærbehov er mat og drikke. Politiske tiltak må da sørge for at dette behovet oppfylles for folket. Kvalitet og kvantitet blir forhold som må avklares, og de blir styrende for den kapasitet samfunnssystemet som skal oppfylle disse behov må ha. Man kan ikke her begynne med å sette økonomiske mål først, slik man gjør i bedriftsøkonomien. Økonomien kan man først få et begrep om, når man vet hvilken kvalitet og kvantitet som skal til for å oppfylle behovet. Og da er det et spørsmål om finansiering, og ikke et spørsmål om profitt og lønnsomhet.

    Tilsvarende blir det med andre primære behov, som f.eks. vår helsesektor skal oppfylle. Først må behovene avklares mht. kvalitet og kvantitet, deretter blir det en politisk oppgave å finansiere det. Profitt og lønnsomhet, målt i kroner og ører, er ikke del av den prosessen.

    Slik kan man ta for seg alle de offentlige oppgavene. De er der for å oppfylle primærbehov. Slik er det for helse, utdanning, politi osv.

    Politisk kvalitet er i hvilken grad man klarer å oppfylle primærbehovene, og det finner man ut via de demokratiske prosesser. Er folket fornøyd, så er behovene oppfylt. Er folket ikke fornøyd, er kvalitet og/eller kapasitet ikke oppnådd.

    Hvorfor vi har slike store problemer i både offentlig sektor, og andre deler av det norske samfunnet, er fordi vi har «glemt» hva politisk styring går ut på. Vi er indoktrinert til å tro at det er å stelle godt med selskapene, slik at de er profitable og lønnsomme. Det er et behov, og en oppgave det offentlige ikke skal ha ansvar for. Det er den privatkapitalistiske økonomiens eget behov og ansvar å sørge for profitt og lønnsomhet for egne virksomheter. Det er ikke noen oppgave, eller noe ansvar, som skal prioriteres av det offentlige på bekostning av folkets primærbehov.

    De offentlige systemer er imidlertid avhengig av løpende kontroll av at de systemer som implementeres fungerer i henhold til de behov som skal oppfylles. Da snakker vi om internkontroll, inspeksjon, kvalitetssikring. Alt snakket om målstyring bare avleder og avsporer fra hva man skal ha fokus på.

    • Johan Nygaard
      24. januar 2017 klokka 15:22

      Geir Ivar Jørgensen skriver: «Alt snakket om målstyring bare avleder og avsporer fra hva man skal ha fokus på».

      Dette handler ikke bare om snakk, min venn. Stortinget har opphøyd mål- og resultatstyring til overordnet politisk, økonomisk og administrativ styringsmetode i staten. I forvaltningen av offentlig sektor er det ikke lov å snakke noe annet enn målstyringsspråket når saker forberedes og beslutninger skal fattes. Det er nærmest umulig for medarbeiderne å hevde sine interesser i dette språket.

  3. FR.ED
    2. mai 2017 klokka 10:12

    BMS kommer i fra næringslivet. Et begrep som «demokrati» er fraværende. Det lengste man kan strekke seg er «brukermedvirkning». «Brukermedvirkning» som ideologi er også tuftet på et lønnsomhetsmål. «Brukermedvirkning» skal bidra til mindre «sløsing» og kostnadsbesparelser ved at tjenesten «treffer målgruppen bedre». Den kan også ha sin inspirasjon fra markedsføring der det er et mål med markedsføring å tilfredstille et behov i markedet. Tjenesten skal altså tilfredsstille et behov og således være nyttig.

    Et nyere begrep som passer godt inn i BMS er «LEAN». Lean = tynn, mager, sped. Lean innebærer at man skal bruke minst mulig ressurser på å tilby en tjeneste og kutte bort alt «unødvendig byråkrati» jfr. Sanners jakt på tidstyver.

Legg inn en kommentar